การเรียนการสอนวิชากฎหมายมหาชน
จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี
[แก้] หลักสูตรวิชานิติศาสตร์
การกำหนดหลักสูตรวิชานิติศาสตร์ในอดีตนั้น มหาวิทยาลัยอาจไม่ให้ความสำคัญกับวิวัฒนาการของระบบกฎหมาย ซึ่งเริ่มจากระบบกฎหมายเอกชนไปสู่ระบบกฎหมายมหาชนมากนัก หลักสูตรวิชานิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยจะเน้นการศึกษาบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายอาญา และกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาความและพยานหลักฐานเป็นสำคัญ การกำหนดหลักสูตรในลักษณะนี้ จึงดูเหมือนมุ่งเน้นให้ผู้สำเร็จการศึกษาออกไปประกอบวิชาชีพเป็นผู้พิพากษา อัยการ ทนายความ หรือพนักงานสอบสวน มากกว่าที่จะให้เป็นนักนิติศาสตร์ที่มีความคิดริเริ่มและมีพื้นฐานพอที่จะไปแสวงหาความรู้ความชำนาญในกฎหมายสาขาต่างๆ ต่อไป จึงทำให้ขาดบุคลากรทางกฎหมายที่มีความรู้ความเข้าใจในปรัชญาพื้นฐานทางกฎหมายมหาชน และเป็นผลให้พัฒนาการของกฎหมายมหาชนค่อนข้างล้าหลัง แม้ต่อมาจะเริ่มมีการฟื้นฟูการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนขึ้นบ้าง ก็ยังประสบอุปสรรคหลายประการ กล่าวคือ แนวความคิดของนักกฎหมายไทยที่สำเร็จการศึกษาจากภาคพื้นยุโรป และประเทศในกลุ่มคอมมอนลอว์ยังไม่สอดคล้องกัน ทั้งนี้เพราะ ขาดการศึกษาเปรียบเทียบที่เป็นระบบ ผู้ที่ศึกษามาจากประเทศภาคพื้นยุโรปจะได้รับแนวคิดว่ากฎหมายเอกชนแยกออกจากกฎหมายมหาชนอย่างชัดเจน ทั้งในทางวิชาการด้วยการแยกการเรียนการสอน และในทางปฏิบัติเป็นจริงด้วยการแยกระบบศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลปกครอง โดยมีพัฒนาการของหลักกฎหมายที่ใช้แตกต่างกันเป็นเอกเทศ
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองในประเทศไทยตั้งแต่ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ แต่ผู้สอนวิชากฎหมายปกครองโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหลังจาก พ.ศ. ๒๔๙๐ มักจะเน้นแต่ในเรื่องโครงสร้างของฝ่ายปกครองนั่นคือเรื่องเกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นสำคัญ ไม่ได้มีการสอนและเขียนตำราที่พัฒนาต่อจากท่านปรีดี และไม่มีการอธิบายถึงเนื้อหาและสาระสำคัญเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองของประเทศภาคพื้นยุโรปแต่อย่างใด ดังนั้น การเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองไทยจึงกลายเป็นวิชาการปกครองของไทย การศึกษากฎหมายปกครองจึงมิได้มีการศึกษาถึงทฤษฎีและแนวคิดใหม่ ๆ ของประเทศภาคพื้นยุโรป รวมทั้งวิวัฒนาการ พื้นฐานของสังคม การเมือง และเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน ทำให้ไม่สามารถศึกษากฎหมายมหาชนในลักษณะเชิงเปรียบเทียบอันจะเป็นพื้นฐานในการพัฒนาหลักกฎหมายปกครองของไทย ส่วนผู้ที่ศึกษาจากประเทศอังกฤษก็ยึดถือระบบและแบบแผนของกฎหมาย ซึ่งเป็นผลผลิตของศาลยุติธรรมของอังกฤษเป็นสำคัญ และเน้นสิ่งนี้ในการเรียนการสอน โดยไม่มีการเปรียบเทียบและผสมผสานระบบดังกล่าวให้สอดคล้องเหมาะสมกับระบบกฎหมายของประเทศไทยที่เป็นระบบประมวลกฎหมาย ปัญหาต่างๆ เหล่านี้คืออุปสรรคที่ทำให้กฎหมายปกครองของไทยพัฒนาล่าช้า
ต่อมา คณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยต่างๆ ได้เริ่มตระหนักถึงความสำคัญของกฎหมายมหาชนและกฎหมายเปรียบเทียบ จึงได้ค่อยๆ ปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต โดยเพิ่มเติมสัดส่วนของกฎหมายมหาชนมากขึ้นเป็นลำดับ เช่น วิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไปที่เป็นวิชาพื้นฐานทางกฎหมายวิชาแรกที่นักศึกษากฎหมายต้องศึกษาจะมีการแยกออกเป็นสองวิชา คือ วิชาหลักกฎหมายเอกชนหรือหลักกฎหมายแพ่งและวิชาหลักกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถือได้ว่าเป็นสถาบันการศึกษาแห่งแรกที่ได้กำหนดให้มีวิชากฎหมายมหาชนเบื้องต้น เพื่อศึกษาบ่อเกิดของกฎหมายมหาชน แนวคิดและนิติวิธีของกฎหมายมหาชน ต่อมามหาวิทยาลัยรามคำแหงก็ได้เดินตามแนวทางดังกล่าว โดยได้ยกเลิกวิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไปแล้วเปลี่ยนมาเป็นวิชาหลักกฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายเอกชน ส่วนจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยก็ได้กำหนดวิชากฎหมายมหาชนเบื้องต้นเป็นวิชาบังคับในชั้นปีที่ ๒ ทั้งหมดนี้ ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการศึกษาและผลักดันของคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยมีนายโภคิน พลกุล เป็นประธานฯ ประกอบกับผลการศึกษาวิจัยของนิติกรกองกฎหมายและระเบียบการคลัง กรมบัญชีกลาง เรื่อง การสูญเสียกำลังคนในระบบราชการ : ศึกษากรณีตำแหน่งนิติกร เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๕ สรุปได้ว่า อุปสรรคที่สำคัญที่สุดของการพัฒนานักกฎหมายมหาชนน่าจะมีอยู่ ๓ ประการคือ
- การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการเรียนการสอนในสถาบันการศึกษา
- การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งนิติกรและตำแหน่งอื่นที่ต้องใช้ความรู้ทางกฎหมายมหาชนในส่วนราชการต่างๆ
- การสูญเสียบุคลากรที่มีความรู้ทางกฎหมายในระบบราชการของฝ่ายบริหารให้แก่ระบบตุลาการ อัยการ อันเนื่องมาจากระบบอัตราค่าตอบแทนที่ยังมีความเหลื่อมล้ำกันอยู่มาก
อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันนี้เป็นที่ยอมรับในวงการนิติศาสตร์ว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญยิ่งกับการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะการจัดโครงสร้างองค์กรของรัฐ การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน ตลอดจนการกำหนดหลักเกณฑ์และมาตรการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจต่างๆ ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ แม้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะได้กำหนดหลักการใหม่หลายประการเกี่ยวกับการรับรองและการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การเลือกตั้งและการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกรัฐสภาหรือนายกรัฐมนตรี การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และการจัดองค์กรสำคัญๆ ทั้งที่ใช้อำนาจตุลาการ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรที่ใช้อำนาจทางบริหารที่เป็นอิสระจากรัฐบาล เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ อันมีผลให้ระบบกฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อการศึกษาและความเข้าใจมากยิ่งขึ้น แต่ก็ต้องยอมรับว่า ปัจจุบันประเทศไทยยังขาดแคลนบุคลากรที่มีความรู้ความเข้าใจในแนวคิดทั่วไปทางกฎหมายมหาชน รวมทั้งหลักการใหม่ๆ ที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญอีกมาก อันอาจส่งผลกระทบต่อการนำแนวคิดทางกฎหมายมหาชนไปปรับใช้กับการบริหารราชการแผ่นดิน ให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้
แต่ก็ยังเป็นที่น่ายินดีที่ทางฝ่ายมหาวิทยาลัยก็ได้มีการพัฒนาหลักสูตรโดยเฉพาะทางด้านนิติศาสตร์ไปอีกขั้นหนึ่ง โดยเน้นการศึกษากฎหมายมหาชนมากขึ้นทั้งในส่วนวิชาบังคับและวิชาเลือกทั้งในระดับปริญญาตรีและปริญญาโท แต่ที่น่าสนใจก็คือการที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต เมื่อ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยให้นิสิตสามารถเลือกศึกษากลุ่มวิชากฎหมายเฉพาะสาขาซึ่งเป็นวิชาบังคับเลือกอีก ๑ กลุ่ม โดยมี ๔ สาขาวิชา คือ (๑) สาขาวิชากฎหมายแพ่งและอาญา (๒) สาขาวิชากฎหมายธุรกิจ (๓) สาขาวิชากฎหมายระหว่างประเทศ และ (๔) สาขาวิชากฎหมายมหาชน ซึ่งสาขาวิชากฎหมายมหาชนนั้นมีจำนวนหน่วยกิต ๒๔ หน่วยกิต หรือ ๑๒ วิชา เช่น วิชาศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง สัญญาของรัฐ สัมมนากฎหมายปกครอง เป็นต้น สำหรับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ได้จัดให้มีการเปิดสอนวิชาเลือกทางกฎหมายมหาชนโดยเริ่มตั้งแต่ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๔ อาทิ วิชากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ กฎหมายพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง กฎหมายปกครองท้องถิ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ กฎหมายเกี่ยวกับสถาบันทางกฎหมายมหาชนที่สำคัญๆ ฯลฯ เพื่อเปิดโอกาสให้นักศึกษาที่สนใจได้ศึกษาหาความรู้ให้มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านทางกฎหมายมหาชนเพิ่มขึ้น เพื่อนำไปใช้ปฏิบัติงานด้านกฎหมายและเพื่อการศึกษาต่อในระดับบัณฑิตศึกษา นอกจากนั้น หากนักศึกษาเลือกศึกษากลุ่มวิชากฎหมายมหาชนจนครบตามเกณฑ์ที่คณะนิติศาสตร์กำหนด กล่าวคือ ได้ศึกษาวิชาเลือกในสาขากฎหมายมหาชนครบ ๘ รายวิชา และมีจำนวนหน่วยกิตรวมกันไม่น้อยกว่า ๒๔ หน่วยกิต เมื่อสำเร็จการศึกษาก็จะได้รับประกาศนียบัตรที่แสดงผลการศึกษาวิชาเลือกในสาขากฎหมายมหาชนเพิ่มขึ้นนอกเหนือจากปริญญาบัตรอีกด้วย
[แก้] การฝึกอบรมและสัมมนาเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน
เมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดีปกครองตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งถือเป็นสถาบันหลักทางกฎหมายมหาชนก่อนจะมีการจัดตั้งศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครอง ได้เริ่มปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ใหม่ด้วยการร่วมมือกับสถาบันการศึกษาจัดให้มีการฝึกอบรมหลักสูตรกฎหมายปกครองแก่นิติกรของสำนักงานฯ และของส่วนราชการอื่น การฝึกอบรมครั้งแรกได้แก่ เรื่อง "หลักกฎหมายปกครองเบื้องต้น" เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๙ ครั้งที่สอง เรื่อง "หลักกฎหมายปกครอง : วิธีสบัญญัติ" เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๓๐ ครั้งที่สาม เรื่อง "สัญญาทางปกครอง" เมื่อวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๓๑ ครั้งที่สี่ เรื่อง "หลักกฎหมายปกครอง : ประเภทของสัญญาทางปกครอง" เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๒ ซึ่งการอบรมครั้งนี้ได้เลือกที่จะศึกษาระบบของประเทศฝรั่งเศส ด้วยเหตุผลสองประการ คือ หนึ่ง ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่พัฒนากฎหมายปกครองไปมากที่สุดประเทศหนึ่ง และสอง ประเทศฝรั่งเศสและประเทศไทยต่างใช้ระบบประมวลกฎหมายเช่นเดียวกัน และต่อมา สำนักงานฯ ก็จัดอบรมหลักสูตรนักกฎหมายกฤษฎีกาโดยยังคงเน้นเนื้อหาเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนเป็นหลัก และได้จัดสัมมนาทางวิชาการเรื่อง " สัญญาของฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเยอรมันและกฎหมายไทย" เมื่อวันที่ ๑๙ - ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนข้อมูล ข้อคิดเห็นและประสบการณ์เกี่ยวกับสัญญาของฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเยอรมันและกฎหมายไทยระหว่างผู้ทรงคุณวุฒิฝ่ายไทยและผู้เชี่ยวชาญจากประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน
หลังจากมีการจัดตั้งสำนักงานศาลปกครองและศาลปกครอง สำนักงานศาลปกครองก็ได้จัดฝึกอบรมข้าราชการฝ่ายศาลปกครองและนักกฎหมายอื่นและบางครั้งก็ร่วมกับสถาบันการศึกษา เช่น คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหลักสูตร "พนักงานคดีปกครอง" เพื่อเสริมสร้างความรู้ ความเข้าใจ ทั้งภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติ ให้แก่พนักงานคดีปกครอง ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นผู้ช่วยตุลาการ บุคคลเหล่านี้จะต้องเป็นผู้มีความรู้ในเรื่องกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง รวมทั้งสัญญาทางปกครอง กฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องและระเบียบวิธีพิจารณาคดีปกครอง
