Partenariat public-privé
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Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement contractuel dans lequel l'autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer un équipement apportant un service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement, par exemple sous la forme d'une concession.
Ce n'est pas une idée entièrement nouvelle. Certains rattachent à ce type de financement la réalisation de grands travaux tels que le canal du Midi ou les travaux d'Haussmann à Paris.
Toutefois on utilise en général l'expression de « partenariat public-privé » pour désigner des projets plus récents, dans la lignée des contrats de type « Private finance initiative[1] » apparus en Grande-Bretagne depuis 1992, contrats dont se sont inspirés de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.
L'importance actuelle de la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de plus en plus vers les partenariats public-privé. Ainsi, en France, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002[2] autorise l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. Au Québec, la ministre libérale Monique Jérôme-Forget a tenté d'introduire les PPP dans le secteur public, mais son projet a rencontré la résistance de la CSN.
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[modifier] Les PPP au Royaume-Uni
Le principe du PPP fut mis en place par le gouvernement (conservateur) de John Major en 1996, en 1997 les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion qui fut particulièrement développé dans le domaine hospitalier.
Aujourd’hui, 15% des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en terme de respect du prix convenu que de l’échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont au final pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager, les hopitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, les taux d'intérêt des emprunts sont superieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'état britannique (si il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement de Tony Blair freine désormais ce type d'initiative[3].
[modifier] Les PPP en France : le contrat de partenariat (CDP)
[modifier] Panorama des PPP contractuels
Parmi les formes de PPP contractuels en France, on évoque généralement les contrats publics que constituent:
- les marchés publics globaux sans paiement étalé(MP),
- les contrats de délégations de service public (DSP) (concession, contrat d'affermage, régie intéressée)
- les conventions comportant occupation du domaine public et les baux emphytéotiques administratifs (BEA)
- et enfin le dernier né, le contrat de partenariat (CDP)
[modifier] Historique du CDP
Par une ordonnance du 17 juin 2004 [4], le gouvernement français a institué un nouveau type de contrat similaire au Private Finance Initiative anglais : le « contrat de partenariat ». Il s'agit d'un contrat administratif par lequel la personne publique peut confier à une entreprise une mission globale relative :
- au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public ;
- à la construction et à la transformation des ouvrages ou équipements ;
- à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion ;
- le cas échéant, à d’autres prestations de service concourant à l’exercice par la personne publique de la mission de service public dont elle est chargée.
De manière facultative, tout ou une partie de la conception peut être confiée au partenaire privé.
[modifier] Spécificités juridiques et champ d'application des CDP
Le contrat de partenariat se conclut pour une période longue, généralement entre 20 et 30 ans, déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues. Les contrats de partenariat présentent des modalités de rémunération originales puisque ces dernières peuvent :
- être étalées sur la durée du contrat,
- être liées à des objectifs de performances ou de disponibilité du bien/service
- intégrer des recettes annexes.
En ne liant pas la rémunération du partenaire privé aux recettes d’exploitation du bien mais à la performance ou à la disponibilité de l’équipement, le Contrat de Partenariat repose sur une notion de qualité de service.
Le champ d'application du contrat de partenariat est plus large que les formes traditionnelles du PPP. Il s'applique notamment à la construction de bâtiments supports de service public. Toutefois, suite à une décision du Conseil constitutionnel [5], l'ordonnance précise que le projet concerné doit présenter un caractère d'urgence et/ou de complexité qui justifie le recours à un partenaire privé. En outre, l’ordonnance du 17 juin 2004 en son article 2 a prévu que les CP ne peuvent être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels une évaluation réalisée par la personne publique démontre que le CP offre une solution alternative moins coûteuse et/ou plus avantageuse. Cette évaluation préalable ou analyse comparative a pour objectif de comparer le coût global pour la personne publique en maîtrise d’ouvrage et en contrat de partenariat, afin de déterminer l’alternative présentant le meilleur couple coût/risque pour la personne publique. À l'image de la Taskforce anglaise, plusieurs mission d'appui ont été créées (MAPPP [6], et MAINH [7]), ayant pour objectif d'aider les personnes publiques à la réalisation de l'évaluation préable ainsi qu'à juger ces évaluations.
[modifier] Différences du CDP avec les autres formes de PPP
Les contrats de partenariat s'ajoutent aux deux principaux types de contrats dont disposaient jusque-là les personnes publiques afin de mettre en oeuvre la gestion d' un service public :
- le marché public [8], dans lequel l'entreprise privée est un simple fournisseur d'un produit, ou prestataire d'un service, ou encore entreprise réalisant des travaux défini par l'autorité publique.
- la délégation de service public, dans laquelle l'entreprise privée prend en charge et a la responsabilité à ses risques de l'exploitation d'un service public sous le contrôle de l'administration.
A la différence des marchés publics, ces contrats s’étendent donc sur le long terme et comprennent une prestation globale et donc une implication plus forte du privée notamment concernant le volet financier.
Au contraire des délégations de service public, la rémunération n’est pas fondée sur les recettes d’exploitation de l’infrastructure mais elle repose sur des critères de performance/disponibilité d'une installation (le risque de recette n’est donc pas porté par les partenaires privés).
[modifier] Les avantages des CDP
L'avantage procédural du choix d'un CDP résulte de l'étude préalable obligatoire qui l'a justifié et qui aboutit à comparer cette formule de projet aux formules d'achats plus classiques (Marchés publics, délégations de service public lorsque l'objet du marché le permet, BEA, etc.). Les tenants et aboutissants sont à partir du choix éclairé des pouvoirs publics pleinement justifiés et deviendront pour les partenaires du projet un étalon de la performance à démontrer sur le moyen et long termes.
Sur le fond, les avantages de la formule d'un contrat de partenariat tient à sa flexibilité. Ainsi le partenaire privé prend en charge la maîtrise d'ouvrage et le contrat est amené à évoluer au cours des années afin de s'adapter à des changements d'environnement.
En outre, le Contrat de Partenariat se caractérise par un partage des risques entre la personne publique cocontractante et les opérateurs privés. L’objectif est de faire porter le risque par le partenaire le plus à même de l’assumer.
Enfin, le CDP apporte une prévisibilité financière alliée à une contractualisation précise pour les différents partenaires. Pour se faire, les partenaires privés se regroupent au sein d’une Société de Projet (SP) qui portera uniquement le projet. Ce sera donc la SP qui conclura avec la personne publique et assurera la construction et la gestion de l’infrastructure. Pour financer la construction, les partenaires privés investissent des fonds propres dans la SP, et dans une plus grande mesure la SP se financera par dette bancaire et/ou obligataire. Une fois l’équipement construit, la SP en assure la gestion (maintenance ou/et exploitation) à long terme contre le versement par le cocontractant public d’un loyer. Ce loyer permet à la SP de rembourser sa dette et de rémunérer ses actionnaires. Ce paiement régulier de la personne publique sur la durée du contrat est sujet à déduction en fonction de la performance ou de la disponibilité du bien.
Le recours à la formule du Contrat de Partenariat doit permettre à la personne publique de tirer profit des compétences du privé et d'une vitesse de réalisation du projet souvent supérieure. Ainsi, en intégrant dans une procédure unique des contrats normalement séparés et en se basant sur l’expertise du secteur privé, le CP doit permettre :
- le respect des délais et des coûts
- des économies d’échelles
- une meilleure gestion à terme de l’équipement avec des coûts de maintenance intégrés.
[modifier] Un début de sectorisation juridique des PPP
Les pouvoirs publics ont commencé à édicter un régime juridique complet tant pour les entités étatiques (ministères, établissements publics nationaux) que celles relevant des collectivités locales [9].
Le secteur hospitalier et de la justice avaient été précurseurs en bénéficiant de lois spécifiques (BEH, BEA ...) mais les prochaines opérations de ce secteur devraient rapidement rentrer dans le cadre commun de l'ordonnance du 17 juin 2004.
Le secteur ferroviaire devrait lui aussi bénéficier de ce nouveau type de montage, la Loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports ayant autorisé RFF a recourir au CDP pour la réalisation de nouvelles infrastructures.
Le volontarisme est dans tous les secteurs de mise pour créer des cas exemplaires et démontrer la pertinence de ce nouveau modèle de développement des infrastructures publiques en France à l'heure de l'impératif du désendettement public et de la concurrence des territoires à l'échelle française, européenne et mondiale.
[modifier] Voir aussi
Ministères:
Ministère des Finances et les PPP
Bibliographie du Ministère de l'équipement en matière de PPP
Blogs d'experts :
Partenariat public-privé sur Jurispolis.com
Podcast:
Groupe d'études sur les Partenariats Public-Privé Parlement Français
Sites commerciaux:
Le portail des marchés publics pour les PME
[modifier] Bibliographie
- Baddache F. (2005), « Entreprises et ONG face au développement durable : l'innovation par la coopération ». Editions L'Harmattan. ISBN 2-7475-7547-0.
- Carassus J ; Colombard-Prout M.(2003) Partenariat public privé en Bâtiment en Europe. École des Ponts Editeur.
- (en) Massey A., Pyper R.(2005) « Public Management and modernisation in Britain » Palgrave Macmillan.
- Emery Cyrille (2006), « Les contrats de partenariat », Encyclopédie Dalloz, Rép. coll. loc., vol. 3, chapitre n°3210, 114 pages.
- Linotte Didier. (2005), « Un cadre juridique désormais sécurisé pour les contrats de partenariat », AJDA, n° 1/2005, 10 janvier 2005.
- Lyonnet du Moutier Michel (2006), "Financement sur projet et partenariats public-privé", Editions du Management Scientifique (EMS), coll. Les essentiels de la gestion.
- Monera Frédéric. (2005), « Les financements innovants de services et de projets publics », Revue de la Recherche Juridique - Droit Prospectif, P.U.A.M., 2005-1.
- Power M.(trad. 2005) « La société de l’Audit : l’obsession du contrôle » La Découverte.
- Vilain-Courrier A.E. (2004) « Contribution générale à l’étude de l’éthique du service public en droit anglais et français comparé » Dalloz
- Weil S., Biau V (2003) : « le développement des procédures de PPP/PFI en Grande Bretagne » MICQP
