国际惯例中国有企业仅指中央或联邦投资或参与控制的企业。在中国大陆国有企业还包括由地方政府投资参与控制的企业。政府的意志和利益决定了国有企业的行为。
国有企业作为一种生产经营组织形式同时具有营利法人和公益法人的特点。其营利性体现为追求国有资产的保值和增值。其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。
国有企业具有一定的行政性。台湾地区在司法解释中将供职于国营或公营事业的人员视为公务员也从侧面反映了国有企业的这一性质。由于历史原因，中国大陆国有企业的分类相当复杂。国际惯例中国有资产投资或持股超过50％的企业即为国有企业。而中国大陆的国有企业一般指单纯的国有资产投资的企业。当然法律对国家参股的企业也有所规范。
在香港，由香港政府擁有資本的稱為公營機構，但其成員並不屬公務員。
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