Politique agricole commune

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La Politique agricole commune ou PAC est une politique mise en place à l'échelle de l'Union européenne pour moderniser et développer l'agriculture. La PAC s’applique aussi aux produits de la pêche ainsi qu’aux produits de première transformation. Elle relève de la Direction Générale « Agriculture et développement rural » de la Commission européenne.

Sommaire

1 Productivisme et protectionnisme
2 Le contexte de la création de la PAC
3 Les fondements de la PAC
4 Un coût environnemental et social énorme
5 Deux « piliers »
6 Les moyens mis en œuvre
7 Chronologie des réformes successives
8 Principaux produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés
9 Coût de la PAC
10 De fortes disparités
11 Rééquilibrer les aides en faveur du développement rural
12 Notes
13 Voir aussi
- 13.1 Articles connexes
- 13.2 Liens externes

[modifier] Productivisme et protectionnisme

Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957, a donné à la PAC une orientation résolument productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et nettement protectionniste, car la construction d’une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté autosuffisante, plus solidaire, et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays.

La PAC a été l’un des fondements de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivité qui ont fait de l’Union le 2^e exportateur mondial, autosuffisance alimentaire^[1], mais elle a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre du GATT puis de l'OMC, et à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et principalement par l'Allemagne.

[modifier] Le contexte de la création de la PAC

Il existait déjà dans les six pays fondateurs de la Communauté européenne, des politiques agricoles nationales, non coordonnées. Cela s’explique par la nature de la production agricole qui ne peut pas être laissée totalement soumise au libre jeu du marché. Il y a en effet trop d’aléas, liés à de multiples facteurs : aléas climatiques, multiplicité des intervenants, délais entre la prise de décision et les effets sur le marché, difficulté de stockage de certains produits…, qui affectent la production et parfois aussi la consommation. Cela se traduit par des fluctuations très importantes des niveaux de production, et par conséquent des variations de prix parfois insupportables, tant par les producteurs que par les consommateurs.

Le traité de Rome instituait aussi le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec des mesures de soutien du marché au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence.

Les six pays fondateurs n’assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à 80 % seulement en moyenne) pour la plupart des grands produits alimentaires, et dépendaient donc d’un marché mondial très instable.

Le niveau de développement de l’agriculture, qui représentait à l’époque 22 % de la population active de la Communauté, était très inégal et le besoin d’une modernisation des structures agricoles paraissait évident.

[modifier] Les fondements de la PAC

Le Traité de Rome définit les bases de la PAC en son titre II qui traite de l’agriculture et notamment, en son article 39, lui assigne cinq objectifs précis :

accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main-d'œuvre ;
assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ;
stabiliser les marchés ;
garantir la sécurité des approvisionnements ;
assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

L’article 40 du Traité prévoyait la mise en place d’une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes :

des règles communes en matière de concurrence ;
une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché ;
une organisation européenne du marché.

La conférence de Stresa, qui s’est tenue du 3 au 11 juillet 1958, a défini les grands principes de la PAC :

l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l'euro ;
la préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial (ce point a cristallisé l'opposition des grands exportateurs : États-Unis, Canada, Australie et, même après son entrée dans la Communauté, de la Grande-Bretagne qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth) ;
la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ;
des prix minimum garantis pour les producteurs.

[modifier] Un coût environnemental et social énorme

La PAC a eu un coût environnemental et social énorme qui, pour ses détracteurs, réduisent considérablement les bénéfices retirés. Une première réorientation a vu le jour à la fin des années 80 avec la mise en place des fonds structurels et d'aides destinées à corriger les méfaits environnementaux et sociaux des politiques menées (article 19 puis 5b, zones de montagne...). Mais malgré ces actions, restées d'ailleurs plus ou moins marginales selon les choix faits par les États membres de les développer ou non, la PAC a globalement continué à privilégier la quantité sur la qualité et à favoriser la concentration des exploitations et la diminution du nombre d'agriculteurs, c'est-à-dire à favoriser la productivité agricole sur l'emploi agricole, et à suivre le mouvement naturel de l'économie depuis deux siècles.

[modifier] Deux « piliers »

Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a décidé de compléter la dimension de la PAC portant sur le soutien des marchés et des prix agricoles (le « 1^er pilier » de la PAC) par un « 2^e pilier » consacré au développement rural, et centré sur :

l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de sa multifonctionnalité ;
la promotion de la protection de l’environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ;
la participation au développement des territoires ruraux.

[modifier] Les moyens mis en œuvre

les organisations communes de marché (OCM) ;
Le financement, assuré par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui a été organisé en deux sections en 1964 :
- la section « orientations », qui aide aux réformes agricoles structurelles ; cette section fait partie des fonds structurels. Le budget alloué à ce volet de la PAC a été de 4,3 milliards d'euros en 2003, utilisés pour la modernisation de l'agriculture, l'installation de jeunes agriculteurs, le développement rural, etc. ;
- la section « garantie », de loin la plus importante, sert à financer les dépenses liées à l'organisation commune des marchés. En 2003, 39,4 milliards d'euros ont été consacrés à ce volet (aides directes, soutien des marchés, stockage, etc.). Depuis 1988, le rythme annuel d’augmentation de ces dépenses ne doit pas excéder 74% de l’évolution annuelle du PNB communautaire.
La PAC dispose de quatre types de ressources propres : les droits agricoles (taxes de co-responsabilité en cas de dépassement des plafonds de production) constituent 2% des ressources, les droits de douanes (prélèvements aux importations)(15%), la TVA (38%), et le PNB des pays nationaux (43%)

[modifier] Chronologie des réformes successives

Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal à cause de la difficulté à trouver un consensus (en gras les deux révisions majeures de la PAC) :

1972 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles ;
1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien ;
1988 : mise en place d'une discipline budgétaire pour encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle de dépense, et le gel des terres (improprement comparé à la jachère agronomique);
1992 : réorientation de la politique de soutien, les prix garantis se rapprochent du niveau des cours mondiaux ; première orientation vers une politique de l'environnement avec l'instauration de mesures agri-environnementales en co-financement avec les États membres ; les stocks régressent ;
1999 : soutien au développement rural et fixation d'un cadre financier pour la période 2000 - 2006 ; cette réforme est destinée à préparer l'arrivée de 10 nouveaux membres et à rendre la PAC compatible avec les règles de l'OMC ;
2003 : Accords de Luxembourg. Pour se mettre en conformité avec les prescriptions de l'OMC, la nouvelle PAC introduit le découplage (c'est à dire que l'exploitant agricole n'est plus obligé de produire pour toucher une aide) des aides et entérine la diminution progressive des restitutions à l'exportation. Il introduit également la notion de conditionnalité, les aides découplées sont versées à la condition que l'agriculteur respecte les bonnes conditions agricoles et environnementales ainsi que le bien être animal.

[modifier] Principaux produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés

Ces produits, listés en annexe I au Traité, ne couvraient à l'origine que la moitié de la production agricole. Cette liste a été très étendue par la suite.

Alcool éthylique
Bananes
Céréales
Floriculture
Fourrages séchés
Fruits et légumes
Fruits et légumes transformés
Houblon
Lin et chanvre
Matières grasses (dont huile d'olive et oléagineux)
Œufs
Porc
Produits laitiers
Riz
Semences
Sucre
Tabac
Viande bovine
Viandes ovine et caprine
Vin
Volailles

Liste complète

[modifier] Coût de la PAC

La PAC représente environ 40 % des dépenses dans le budget européen (mais celui-ci est relativement faible par rapport aux budgets des États membres ; les ressources de l'Union européenne sont en effet composées d'un prélèvement de 1 % de la TVA et d'une cotisation plafonnée à 1,03 % du PNB communautaire).

En 2002, le coût net de la PAC s'est élevé à 45,36 milliards d'euros, soit 46,1 % du budget total de l'Union européenne (à 15). Les dépenses totales se sont élevées à 47,26 milliards (dont 44,25 au titre du FEOGA-garantie et 2,95 au titre du FEOGA-Orientation) et les recettes à 1,89 milliards (dont 1,21 au titre des prélèvements). Toutefois la PAC reste l'une des seules politiques communes européennes.

L'Union européenne n'est pas la seule à soutenir sa production agricole. À titre de comparaison voici le niveaux des aides de quelques pays importants, comparés selon différents critères (source OCDE) :

**Soutien à l'agriculture**
en 2001	millions de dollars	en % du PIB	en dollars par habitant	en dollars par ha agricole	en % de la valeur des recettes agricoles brutes
Union européenne	105 624	1,4	281	676	35
États-Unis	95 259	0,9	346	117	21
Japon	59 126	1,4	467	9709	59
Mexique	7 892	1,3	81	60	19
Canada	5 154	0,7	168	53	17
Suisse	4 672	1,9	650	2667	69
Norvège	2 385	1,4	531	2086	67
Australie	1 177	0,3	61	2	4

Le 17 mai 2006, les instances européennes ont signé l'accord sur le cadre budgétaire 2007-2013. 43% de l'enveloppe globale seront consacrés à la rubrique "conservation et gestion des ressources naturelles", qui inclut la PAC. Cette dernière sera dotée de 362,855 milliards d'euros (42% du total) dont 81% pour les aides directes et 19% pour le développement rural (source : Agra presse du 22 mai 2006)

[modifier] De fortes disparités

La répartition inégale des aides compensatoires distribuées au titre de la PAC fait l'objet de critiques récurrentes. Cette situation est de plus en plus ouvertement critiquée au sein même de la profession agricole.

L'Union européenne s'appuie sur le principe de transparence pour inciter les États membres à rendre publiques des données qui s'avèrent extrêmement sensibles. Le ministère français de l'agriculture a dévoilé pour la première fois certaines données concernant l'année 2004 :

S'agissant des grandes cultures, les 10 plus gros bénéficiaires touchent au total 6 M€ (le plus gros chèque, qui s'établit à un montant de 872 108 €, ayant été versé à une société anonyme de production de riz en Camargue).

En élevage, les 10 plus gros bénéficiaires ont touché au total 2,6 M€, avec en tête de liste une exploitation située en Haute-Vienne, pour un montant de 432 286 €.

[modifier] Rééquilibrer les aides en faveur du développement rural

Prévu par la réforme de 2003, le mécanisme de la modulation organise le transfert de financements des aides directes à la production agricole vers le développement rural (le « 2^e pilier » de la PAC).

Portant initialement sur 5% des aides à la production, la modulation pourra atteindre 20% à compter de 2008. Ce mécanisme doit permettre de renforcer les programmes de développement rural, insuffisamment dotés dans le cadre des perspectives financières arrrêtées pour la période 2007-2013.

[modifier] Notes

↑ L'autosuffisance n'est toutefois pas assurée dans tous les secteurs, notamment les fruits et légumes et les ovins, si bien que l’Union reste le 1^er importateur mondial de produits agricoles