Règle de constructibilité limitée
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La règle de constructibilité limitée pose le principe que le territoire des communes françaises non dotées d'un plan d'urbanisme (plan d'occupation des sols, plan local d'urbanisme ou carte communale) est inconstructible en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, sauf pour les exceptions prévues par la loi.
Instaurée par la loi du 7 janvier 1983[1], elle est codifiée à l'article L111-1-2 
du Code de l'urbanisme.
Ce projet avait pour but d’empêcher la plupart des travaux qui auraient pu être entrepris en l’absence de documents d’urbanisme. Initialement très stricte, la loi a du s’assouplir devant l’hostilité des sénateurs français qui y voyaient une atteinte aux libertés locales et au droit de propriété dans les petites communes procédant d’une consécration de l’approche moderne du droit de construire considéré plus comme un pouvoir régalien de la puissance publique que comme un attribut de la propriété. Le gouvernement s’est vu obligé de faire des concessions et a élargi les possibilités de construction selon certaines conditions. La constructibilité limitée se pose comme l’aboutissement d’une politique de centralisation et de nationalisation appliquée au territoire.
Sommaire |
[modifier] Champ d'application
Le champ d’application de la règle de constructibilité limitée est fixé par l’article L-111-1-2 du code de l’urbanisme. Le but principal de ce dispositif est de limiter le nombre de communes non dotées de documents d’urbanisme afin d’éviter une urbanisation dispersée et non planifiée. La règle peut donc sembler très contraignante pour les communes mais la portée se révèle assez limitée et soumise à l’appréciation du juge.
[modifier] Champ d'application déterminé par la loi
La règle de constructibilité limitée s’applique en l’absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu. Traditionnellement, ces documents sont les plans de sauvegarde et de mise en valeur. Lorsque l’on se retrouvait en présence d’un plan d'occupation des sols partiel, la constructibilité limitée s’appliquait dans les parties qu’il ne recouvrait pas mais les l’apparition des PLU a modifié cette approche et, désormais, ceux-ci doivent couvrir tout le territoire de la commune. Il faut toutefois signaler que le PLU à l’état de projet ne représente pas un obstacle à l’application de la constructibilité limitée : de même que s’agissant d’un PLU annulé par la juridiction administrative, ils ne sont plus opposables aux tiers et, de ce fait, ne sont pas considérés comme existant quant à l’application de la constructibilité limitée. Un PLU, devenu inopposable aux opérations projetées par effet d’une exception d'illégalité, continue de produire ses effets pour ce qui est de l’application du principe de limitation et y fait donc obstacle .
Cette règle n’est toutefois pas absolue. En effet, la constructibilité limitée ne produit ses effets qu’en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, conformément à l’article L111-1-2. Bien qu’évoquée à plusieurs reprises dans le code de l'urbanisme, cette expression vague n’est pas définie clairement par la loi. Plusieurs réponses ministérielles ont tenté de développer le point de vue du gouvernement et d’apporter une solution à cette imprécision. MM. Arnaud et Rupied estiment que « les parties actuellement urbanisées de la commune seront déterminées au cas par cas à partir d’une vision quasi-photographique de la structure du bâtiment existant au moment de l’instruction de la demande de permis de construire ; en conséquence les terrains isolés ou situés le long des voies sortant de la partie agglomérée de la commune ne sont pas constructibles même s’ils sont desservies par les réseaux nécessaires » . On s’aperçoit donc que l’esprit et la portée du système prévu par le gouvernement en 1983 se sont vus réduits par l’intervention des sénateurs et des gouvernements postérieurs. Si la doctrine a tenté de définir le cadre de la constructibilité limitée, c’est principalement la pratique qui a fixé les règles et les limites, ce qui a laissé au juge une grande marge de manœuvre.
[modifier] Champ d'application déterminé par la jurisprudence administrative
La constructibilité a un champ d’application qui se limite aux parties se trouvant en dehors des zones actuellement urbanisées. Le législateur n’ayant pu donner une définition précise et uniforme de cette notion, c’est au juge administratif qu’en est revenu le devoir. Le juge prend en compte différents indices qui, lorsqu’ils composent un « faisceau » suffisant, révèlent la nature constructible ou non de la zone.
Le premier élément auquel le juge attache de l’importance est la présence d’équipements publics desservant le terrain en cause . Ainsi dans de nombreuses espèces, la constructibilité limitée a trouvé application, le juge constatant que la parcelle n’était desservie ni par les réseaux d’eau, d’électricité ou d’assainissement.
De même, le juge apprécie l’urbanisation de la zone par rapport au nombre d’habitations desservies par des voies d’accès ou par les divers secteurs de constructions agglomérées en dehors du bourg et constituant un hameau. Malheureusement il est difficile dans ces deux cas de considérer ces conditions comme définitives puisque le juge agit le plus souvent au cas par cas et selon les données de la situation. Il apparaît ainsi que la desserte du terrain par les équipements publics tend à se muer en un indice complémentaire et non décisif quant à la qualification de zone urbanisée .
Outre la position géographique par rapport à l’agglomération urbaine principale et la présence de réseaux nécessaires à la vie courante, le juge prend en compte le rôle de l’environnement et du caractère du secteur concerné. Certaines zones sont réputées urbanisées dès lors qu’elles se situent en bordure d’un secteur de constructions agglomérées ou entre deux hameaux . Le juge se fonde sur la localisation de la construction projetée par rapport au secteur de la construction agglomérée pour déterminer si son implantation est à l’intérieur ou à l’extérieur des PAU.
Toutefois le juge a souvent refusé la qualification de zone urbanisée lorsque la parcelle longeait un chemin en bordure de trop peu d’habitations éparses ou qu’elle était coupée de l’agglomération la plus proche par un relief ou une végétation dense . Pour asseoir sa décision, le juge recourt parfois à la photographie aérienne, ce qui indique une réelle implication du magistrat et d’une précision essentielle quant à son jugement. La justesse de ces appréciations et la nécessité de se fonder sur un véritable faisceau d’indices font que le Conseil d'État, lorsqu’il agit en juge de cassation, ne censure pas les décisions des juges d’appel, à moins d’être en présence d’une erreur manifeste.
[modifier] Effets
La constructibilité limitée a pour conséquence logique l’inconstructibilité des terrains situés hors des PAU des communes. Son application interdit toute opération immobilière sur la zone et se traduit donc principalement par l’impossibilité d’obtenir un permis de construire ou une autorisation de lotir. Les autorités compétentes, à savoir le maire ou le préfet, ont l’obligation de refuser la délivrance d’un tel permis et le juge administratif a reconnu leur compétence discrétionnaire en la matière . L’inconstructibilité touche toute sorte de constructions et le juge n’en a pas exempté les constructions n’étant pas destinés à l’habitation. Ainsi, l’abri de jardin est susceptible de se voir interdire d’être élevé . Cela est compréhensible puisque il est finalement assez aisé de modifier par la suite cet abri en appartement viable sans que les autorités n’en soient informées. Le juge administratif se montre extrêmement strict quant à l’incidence de l’application de la règle de constructibilité limitée sur la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif ou positif afin de trancher si celle-ci s’applique ou pas. La jurisprudence est constante et ne souffre d’aucune exception. Dès lors que le faisceau d’indices est établi et qu’il est d’une importance suffisante, c’est-à-dire lorsque les conditions d’applications, subjectives rappelons-le, de la règle sont réunies, le certificat d’urbanisme doit être négatif . Une réponse ministérielle s’appuyant sur cette jurisprudence est venue confirmer l’obligation de la délivrance d’un certificat négatif dès lors que le terrain est situé en zone non urbanisée. Cette position intransigeante du juge a quelque peu été nuancée. En effet, le tribunal administratif de Nice a décidé qu’un certificat négatif ne pouvait être délivré si l’opération envisagée sur le terrain n’était pas déterminée. C’est l’un des rares cas où le juge se permet de déroger à la règle. Les exceptions au principe ne viennent donc pas du juge mais en fait de la loi qui a prévu un certain nombre d’exceptions légales à la constructibilité limitée.
[modifier] Dérogations
L’article L111-1-3 énumère les exceptions à la règle de constructibilité limitée. Elles sont au nombre de quatre et couvre des domaines différents. Ces exceptions visent les catégories de constructions qui, du fait de leur importance ou de leur intérêt indispensable, peuvent être érigées en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Tout d’abord, la loi a dégagé l’hypothèse de projet concernant l’adaptation, la réfection ou l’extension de constructions existantes. Pour ce qui est de l’extension de construction, le juge administratif en a défini les critères de qualification , et a soumis son application à un caractère non démesuré de la chose .Cette exception ne permet d’ailleurs pas une construction supplémentaire, distincte de celle déjà édifiée. Dans un même ordre d’idée, la réfection ne concerne pas la reconstruction et suppose l’existence d’une construction réelle sur le terrain. Le juge a définitivement exclu les projets basés sur des ruines désaffectées. Depuis la loi SRU 2000 et la loi Urbanisme et habitat de 2003, il faut compter sur les dispositions de l’article L111-3 régissant les reconstructions après sinistres. Enfin, l’adaptation est comprise par le Conseil d’Etat comme pouvant entraîner des changements de destination de la construction tant qu’elle ne constitue là encore pas une construction nouvelle . Un autre type d’exceptions prévu la loi concerne les ouvrages et installations nécessaires à certaines activités ou à des opérations d’intérêt national. Cela concerne les équipements collectifs, entendus comme étant les équipements assujettis à des autorisations d’urbanisme mais érigés en dehors des zones urbanisés (lignes haute tension, châteaux d’eau). Le Conseil d’Etat se réserve la possibilité de juger de la nécessité de bâtiments supplémentaires dans le cadre d’une exploitation agricole . Le juge interprète dans ce cas très strictement la notion de nécessité. Enfin, l’article R 490-5 précise la notion d’intérêt national. La loi autorise certains bâtiments à être établis à l’extérieur des zones urbanisées lorsque l’activité qui en émane est incompatible avec le voisinage des zones habitées. Le juge administratif a ainsi été favorable à une implantation des décharges d’ordures ménagères en dehors des PAU des communes . Par contre le Conseil d’Etat a logiquement refusé qu’une discothèque constitue une construction incompatible . Enfin, la dernière exception à la règle de la constructibilité limitée concerne les constructions réalisées dans l’intérêt de la commune. Cette catégorie d’exceptions, qualifiées de ponctuelles, est décrite de façon peu précise dans la loi. L’Assemblée Nationale l’a introduite afin de donner un peu de souplesse à la règle notamment pour favoriser les petites communes. Elle permet la construction en dehors des PAU d’édifices isolées mais aussi de groupements de bâtiments ou de lotissements. Le Conseil Municipal doit dans un premier temps se prononcer par délibération motivée sur l’intérêt du projet La décision est ensuite prise par le maire ou, exceptionnellement, par le préfet qui ne délivre le permis que si le projet respecte aussi certaines règles d’urbanisme. Le Conseil d’Etat se livre à un contrôle sévère de la notion d’intérêt de la commune. La loi SRU a d’ailleurs ajouté aux intérêts possibles « d’éviter une diminution de la population communale ».
Ainsi, la réalisation d’une discothèque n’est pas considéré comme relevant d’intérêt vital , tandis qu’un projet créateur d’emplois sera ainsi justifié .
[modifier] Notes et références
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