Delegificazione

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Indice 1 Nozione 2 Fonti normative 3 Applicazioni pratiche della delegificazione 4 Il problema dell'abrogazione 5 Il problema della sindacabilità 6 La situazione italiana e la delegificazione mancata

[modifica] Nozione

Il termine delegificazione identifica un istituto, peraltro ritenuto coerente con i principi costituzionali, per cui la disciplina di alcune materie (quelle non coperte da riserva di legge) è trasferita dalla fonte legislativa primaria a quella secondaria, i regolamenti. In altri termini, si tratta di un mutamento di fonte normativa, relativamente ad alcune materie ben individuate. Ciò consente una attività diretta del Governo in quegli ambiti, considerata più rapida e flessibile.
Va osservato che lo strumento della delegificazione, di per sé, è uno strumento neutro, perché non mira istituzionalmente né a deflazionare il numero di fonti, nè il numero di norme presenti nell'ordinamento. Anzi, al contrario, qualche Autore ritiene addirittura che la delegificazione può paradossalmente innescare un processo inflativo nella produzione normativa: è più facile produrre norme, quindi si producono più norme. Non mancano Autori che sostengono l'utilità di questo strumento al fine di snellire l'attività parlamentare, spesso soffocata da atti normativi troppo dettagliati da discutere o da proposte di leggine di scarsa importanza a livello nazionale.

[modifica] Fonti normative

La legge n. 400 del 1988 ha risistemato la materia, fino ad allora disciplinata dalla legge n. 100 del 1926. All'art. 17 della legge del 1988 è prevista la delegificazione come istituto che attribuisce al Governo il potere generalizzato di emanare norme di rango secondario, per lo più consistenti in regolamenti, sulla base di una legge delega da parte del Parlamento.

La precedente legge del 1926, emanata quando era ancora vigente lo Statuto Albertino, non menzionava affatto la possibilità del Parlamento di emanare deleghe al Governo per l'esercizio della funzione legislativa: si era quindi creata una situazione anomala, per cui da un lato vi era l'assoluta preminenza del Parlamento nella emanazione delle leggi, e dall'altro si poneva la prassi governativa costante di emanare decreti-legge, decreti delegati e anche regolamenti delegati, sebbene non giustificata da alcuna previsione statutaria (oggi diremmo "costituzionale").

[modifica] Applicazioni pratiche della delegificazione

Il fenomeno della delegificazione si è sviluppato a partire dal settore amministrativo in materia di procedimento, con la legge n. 241 del 1990.

Altro settore interessato dalla delegificazione è quello dell'indennità di espropriazione, diciplinata dalla legge n. 359 del 1992.

Importanti interventi delegficativi si registrano anche nel settore degli appalti, a partire dalla legge n. 109 del 1994.

Ma il fenomeno si è manifestato in maniera appariscente nel settore del pubblico impiego: con le tre leggi cosiddette Bassanini, Bassanini-bis e Bassanini-ter (rispettivamente legge n. 59 del 1997, legge n. 127 del 1997 e legge n. 191 del 1998), si è operato un intervento di vaste dimensioni, fondato sul criterio di delegificazione di molte materie eterogenee e complesse, tutte accomunate dall'intento legislativo di semplificare i procedimenti amministrativi. Ma la riforma Bassanini ha fatto anche di più, prevedendo che il Parlamento emani una legge annuale di delegificazione, come strumento generale (non più puntuale e specifico per talune materie) per la riorganizzazione della pubblica amministrazione.

[modifica] Il problema dell'abrogazione

Il secondo comma dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988 espressamente prevede che la legge-delega debba indicare quali norme restano abrogate per effetto della delegificazione, cioè per effetto dell'intervento (peraltro "autorizzato" dalla delega) del potere governativo di interferire in materie già affidate alla potestà legislativa parlamentare. Dunque il Parlamento può delegificare, ossia delegare il Governo a disciplinare con regolamenti una certa materia, purché indichi nella legge delega quali norme vanno abrogate.
Non sempre ciò accade.
Sul punto, vi sono due orientamenti:

• per la dottrina costituzionalistica prevalente, non è ammissibile una abrogazione tacita, perché ciò significherebbe che la validità di una norma di legge viene a dipendere dalla sua compatibilità con una successiva norma regolamentare, contravvenendo a due precisi principi: quello di gerarchia delle fonti e quello della successione delle leggi nel tempo. Di conseguenza, una legge-delega che non indichi le norme da abrogare è sostanzialmente una legge elusiva del dettato dell'art. 76 Cost.
• per la giurisprudenza della Corte costituzionale, il regolamento ha il potere di incidere su una norma di legge (modificandola o anche abrogandola) solo se è previsto dalla legge delegante: in caso contrario, cioè se la legge delega non indicasse le norme da abrogare da parte del Governo, si verifica una abrogazione implicita in quanto è lo stesso art. 17 della legge n. 400 del 1988 che (nell'affidare al Governo una potestà normativa tipica secondaria) implicitamente produce un effetto abrogativo delle norme legislative che regolano la materia delegata.

[modifica] Il problema della sindacabilità

L'espansione del fenomeno della delegificazione ed il progressivo allontanamento dallo schema disegnato dalla legge n. 400 del 1988, pongono in primo piano il problema del controllo giurisdizionale sui regolamenti delegati.

La Cassazione, sez. Lav., sent. n. 8604 del 16-07-1992, ha ritenuto in un certo senso "ambigua" la posizione occupata dai regolamenti delegati tra le fonti del diritto: essi si sostituiscono interamente alla legge nella disciplina di una certa materia, e quindi acquistano di fatto una primarietà in senso sostanziale che incide sull'esigenza di certezza e uniformità del diritto. I regolamenti indipendenti o liberi (detti pure,impropriamente, delegati) costituiscono atti di normazione secondaria aventi forza di legge e sono idonei, pertanto, nell'ambito loro riconosciuto, ad innovare col solo limite del rispetto della Costituzione e dei principi dell'ordinamento, rispetto alle regole fissate con norme primarie.

La Corte costituzionale ha sempre escluso il sindacato di costituzionalità sui regolamenti, in quanto atti formalmente amministrativi, emanati cioè dal potere Esecutivo: questo tipo di atti è soggetto al sindacato del giudice amministrativo, che ha il potere di annullarli, ovvero al sindacato del giudice ordinario, che ha il potere di disapplicarli, a seconda del tipo di controversia nella quale vengono in rilievo.
L'unico caso in cui la Corte Costituzionale afferma la propria competenza ad annullare i regolamenti delegati è nell'ambito di un giudizio su conflitto di attribuzione. Una serie di casi giudiziari verificatisi tra il 1997 ed il 1999. ha posto in evidenza il problema relativo alla disciplina contenuta nei regolamenti delegati, modificativi o sostitutivi della disciplina prima contenuta in atti legislativi. Alcune Regioni hanno contestato, in diverse occasioni, la legittimità di alcuni regolamenti delegati, deducendo che la materia dei rapporti tra Stato e regioni è coperta da riserva di legge e che la stessa legge n. 400 citata esclude la disciplina regolamentare governativa per le materie riservate alla competenza regionale.
Sul punto, la Corte Costituzionale ha affermato che i rapporti tra fonti regionali e fonti secondarie statali sono di reciproca esclusione, quando si tratta di competenze proprie della Regione.

[modifica] La situazione italiana e la delegificazione mancata

Il primo tentativo in Italia di delegificazione a tappeto fu un fallimento per motivi di natura politica e giuridica: le Camere erano restìe a cedere, anche se non definitivamente, molte materie di loro competenza, in particolar modo i partiti d'opposizione erano contrari a un aumento delle competenze del Governo rivale. Grosse schiere di parlamentari tra l'altro vedevano chiuse le possibilità di poter presentare un progetto di "leggina" che avrebbe dovuto far fede al loro mandato elettorale.

Si introdusse così, con la legge 23 agosto 1988 n.400, un nuovo tipo di delegificazione preventiva ad effetto potenziale e circoscritta a casi isolati: il Governo può adottare regolamenti amministrativi per materie non coperte da riserva assoluta di legge, autorizzati da leggi stesse nel caso in cui il Governo stesso voglia adottare il regolamento.

Il risultato, però, è stato l'acuirsi della crisi della legge e l'aumentare di anomali modelli di legificazioni adottati dal legislatore o addirittura da soggetti da esso delegati (Comuni, Province...).