Behörde
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[Bearbeiten] Begriff der Behörde
Eine Behörde in der Bundesrepublik Deutschland ist ein Organ eines Verwaltungsträgers, das gegenüber dem Verwaltungsträger berechtigt ist, mit Außenwirkung Aufgaben öffentlicher Verwaltung (insbes. der Erlass von Verwaltungsakten und das Schließen öffentlich-rechtlicher Verträge) wahrzunehmen. Für die Rechtmäßigkeit belastenden behördlichen Handels bedarf der Verwaltungsträger, der durch seine Behörden handelt, einer Eingriffsgrundlage (Gesetzesvorbehalt).
Ob Anforderungen an den Behördenbegriff über die Eigenschaft als Organ eines Verwaltungsträgers hinaus gestellt werden, ist umstritten. Dabei wird der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff und der verwaltungsverfahrensrechtliche oder funktionale Behördenbegriff unterschieden. Jede Behörde wird von einem Behördenleiter geführt, der vor allem für das Handeln seiner Bediensteten, den Ablauf und den Betrieb verantwortlich ist.
[Bearbeiten] Funktionaler Behördenbegriff
Dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) liegt ein weiter, nämlich funktionaler Behördenbegriff zugrunde: §1 Abs.4 VwVfG bestimmt, dass alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, Behörden sind. Dabei ist „Stelle“ als organisatorische Einheit, d. h. als dauerhaft angelegte Zusammenfassung von Personal- und Sachmitteln und damit als Organ, zu verstehen.
[Bearbeiten] Verwaltungsorganisationsrechtlicher Behördenbegriff
Der organisationsrechtliche Behördenbegriff begreift eine Behörde als Organ eines Verwaltungsträgers, der in Bezug auf andere Organe desselben Verwaltungsträgers in einem Hierarchieverhältnis steht. Dazu müssen mehrere Organe eines Verwaltungsträgers sachlich für das selbe Gebiet zuständig sein, jedoch zueinander in einem Ober- und Unterordnungsverhältnis stehen (z. B. Innenministerium, Regierungspräsidien und Landratsämter). Sind alle Organe desselben Verwaltungsträgers sachlich für unterschiedliche Bereiche zuständig, stellen diese keine Behörden im organisationsrechtlichen Sinn dar (z. B. Erster Bürgermeister, Gemeinderat).
[Bearbeiten] Vergleich der Behördenbegriffe
Der Behördenbegriff des VwVfG ist weiter gefasst als der verwaltungsorganisationsrechtliche; alle Behörden im verwaltungsorganisationsrechtlichen Sinne sind auch Behörden im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne, nicht jedoch umgekehrt.
[Bearbeiten] Auftreten gegenüber dem Bürger
Behörden treten gegenüber dem Bürger im eigenen Namen auf, obwohl ihr Verwaltungsträger durch sie handelt. Sie führen dabei zumeist ein Wappen, das auch im Dienstsiegel visualisiert wird. Behörden des Bundes führen den Bundesadler, Behörden des Landes das jeweilige Landeswappen und Gemeindebehörden die Gemeindeinsignien.
[Bearbeiten] Abgrenzung
Die Abgrenzung einer Behörde zu einer Nicht-Behörde kann dann schwierig werden, wenn die öffentliche Hand wirtschaftliche Aufgaben übernimmt (Beispiel: Stadtwerke XY als Energieversorger), oder wenn (gleichsam als Spiegelbild der ersten Alternative) typischerweise öffentliche Aufgaben durch Private erfüllt werden (Beispiel: Privatisierung der Abfallentsorgung/-verwertung). Dann ist die Frage, ob es sich um eine Behörde handelt, häufig eine der Rechtsstellung der Institution, in der öffentlichen Wahrnehmung auch eine Frage des Verhaltens der Mitarbeiter.
[Bearbeiten] Behördenstruktur
Bundes- und Landesbehörden haben eine sehr ähnliche Struktur.
Sie unterscheidet sich – insbesondere in den Bezeichnungen – deutlich von kommunalen Behörden. Deshalb werden diese getrennt dargestellt.
Generell gilt, dass die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten sowie die wesentlichen Arbeitsabläufe durch Gesetz, Verordnung, Erlass, Satzung, Geschäftsordnung oder anderweitig eindeutig und nachvollziehbar festgelegt sind. Behördenentscheidungen unterliegen, soweit sie in Rechte von Bürgern eingreifen, grundsätzlich einer rechtlichen Überprüfung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit; darüber hinaus wird die Arbeit von Behörden von der Fachaufsicht oder der Kommunalaufsicht durch übergeordnete Behörden kontrolliert.
Die Offenlegung interner Abläufe ist hingegen typischerweise nicht einklagbar, unterliegt aber der Dienstaufsicht; derartige Abläufe können der Aufsichtsbehörde mit einer Dienstaufsichtsbeschwerde zur Kenntnis gebracht werden. Eine Klagbarkeit kann sich aus inneren Abläufen beispielsweise dann ergeben, wenn es durch Verwaltungsvorschriften und/oder eine gefestigte Verwaltungspraxis zu einer Selbstbindung der Verwaltung kommt; ein Abweichen davon kann den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzten und ist dann aus diesem Grund rechtswidrig.
Wegen der föderalen Struktur sind die Regelungen nicht überall einheitlich. Die folgenden Erläuterungen stellen daher den Regelfall dar, Ausnahmen existieren jedoch.
[Bearbeiten] Bundes- und Landesbehörden
Die tragenden Organisationseinheiten der Bundes- und Landesbehörden sind die Referate oder Dezernate. Mehrere Referate werden zu einer Abteilung, ggf. auch zu einer Unterabteilung oder Gruppe zusammengefasst.
Die Bundes- und Landesbehörden führen die Gesetze des Bundes bzw. ihres Landes aus. (Die Verwaltung kann im eigenen Namen oder im Auftrag des Bundes erfolgen, je nach Verwaltungskompetenz). Da die Länder im föderalistischen System der Bundesrepublik Deutschland die Basiselemente bilden sollen, handeln sie selbständig im Rahmen ihrer Landesverwaltung unter der Aufsicht ihrer Regierung (welche wiederum dem jeweiligen Parlament Rechenschaft schuldet) sowie unter der Überprüfung durch Gerichte.
Einzelne Behörden heißen oft Amt, z. B. Finanzamt oder Forstamt.
[Bearbeiten] Kommunale Behörden
Zentrale Behörde im kommunalen Bereich ist auf örtlicher Ebene in den meisten Bundesländern der Bürgermeister, in Ländern mit Magistratsverfassung hingegen ein Kollektivorgan namens Gemeindevorstand oder Magistrat. Bei den Landkreisen ist das Verwaltungsorgan der Landrat, in Ländern mit Magistratsverfassung der Kreisausschuss. Die von ihnen geleiteten Organisationseinheiten der Kommunalverwaltungen heißen traditionell Ämter (neuerdings auch oft Fachbereiche). Mehrere Ämter werden in Dezernaten oder Referaten zusammengefasst. In der Kommunalverwaltung ist eine Abteilung eine Untergliederung eines Amtes, ein Sachgebiet eine Untergliederung einer Abteilung. Ein Abteilungsleiter einer Kommunalbehörde entspricht so eher einem Gruppenleiter der freien Wirtschaft, also einer Führungskraft mit sehr eingeschränkter Kompetenz. Im Gegensatz dazu ist der Abteilungsleiter einer Bundesbehörde (siehe weiter oben) eine sehr mächtige Persönlichkeit, die in der freien Wirtschaft eher einem Direktor entspricht. Bei größeren Abteilungen der Kommunalbehörden werden Funktionsgruppen gebildet. Diesen steht ein Gruppenleiter vor. Je nach Zuschnitt und Größe der Behörde werden Abteilungen und Funktionsgruppen heute vielfach auch als "Team" bezeichnet. Mit der Einführung des sog. Neuen Steuerungsmodells seit den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurden vielfach die Bezeichnungen der Organisationseinheiten geändert, aus Ämtern wurden auf diese Weise Fachbereiche.
Kommunen werden bei ihrer Tätigkeit von der Kommunalaufsicht überwacht. Kommunalaufsichtsbehörden sind zumeist Landesbehörden (Landrat als Behörde der Landesverwaltung, Regierungspräsident, Innenminister o.ä.). Dies bedeutet, dass rechtswidrige Entscheidungen von Kommunalbehörden grundsätzlich von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden können, in einigen Fällen ist sogar deren vorhergehende Genehmigung einer kommunalen Handlung erforderlich. Die Kommunalaufsicht ist hierarchisch geordnet und liegt für kleinere Gemeinden üblicherweise beim (Land-)Kreis als Behörde der Landesverwaltung, für die Kreise häufig bei der Bezirksregierung oder dem Regierungspräsidium. Oberste Instanz der Kommunalaufsicht ist jeweils der Innenminister des Landes.
[Bearbeiten] Sonstige Behörden
Als Behörden werden im kirchlichen Bereich auch die sogenannten Konsistorien bezeichnet. Diese sind aber keine Behörden im eigentlichen Sinne.
[Bearbeiten] Verwaltungsvorgänge
Verwaltungsvorgänge haben im allgemeinen sehr strenge Bezeichnungen. So gibt es beispielsweise folgende festgelegte Bezeichnungen:
- Ein (Rund-)Erlass ist eine Anordnung aus der Ministerialverwaltungen an nachgeordnete Behörden, z.B. ein Erlass des Kultusministeriums über Regelungen bestimmter Vorgänge an Schulen.
- Eine Verfügung ist eine Anordnung mit Außenwirkung, d.h. an Behörden anderer Verwaltungsträger oder auch an Bürger, z.B. eine Polizeiverfügung des regionalen Polizeipräsidenten.
- Ein Auftrag ist jede Anweisung oder Mitteilung einer übergeordneten Behörde (die nicht oberste Behörde, also Ministerium ist, denn das Ministerium handelt nur durch Erlass, s.o.) an eine nachgeordnete Behörde.
- Ein Bericht ist hingegen grundsätzlich ein Schriftstück von unten nach oben. Ein Brief eines subalternen Behördenmitarbeiters an seinen Vorgesetzten oder gar an den Minister ist also auch dann ein "Bericht", wenn er nicht angefordert war, sondern eine Eigeninitiative des Beamten ist.
- Ein Schreiben ist alles andere, zum Beispiel Briefe an Bürger oder an andere Behörden.
Beispiel: Nach einem Einbruch ins Finanzamt schreibt der Polizeirevierleiter einen Bericht an den Polizeipräsidenten, er richtet ein Schreiben an das Finanzamt und eine Anordnung an seine ihm untergebenen Polizeibeamten.
[Bearbeiten] Zitat
- "Der glaubt wohl, es gibt keine Behörden mehr? Als ob es überhaupt ohne Behörde gehen könnte! Da möchte ja jeder über andere herfallen!" (aus "Krieg und Frieden" von Leo Tolstoi (Übersetzung: Werner Bergengruen))
