Parlamento italiano

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Categorie: Politica, Diritto e Stato
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Il Parlamento della Repubblica italiana è l'organo costituzionale titolare della funzione legislativa, ha una struttura bicamerale perfetta, ovvero è composto da due Camere aventi funzioni identiche: la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica.

La prima è formata da 630 deputati e la seconda da 315 senatori cui vanno aggiunti i senatori a vita (ossia, salvo rinuncia, gli ex Presidenti della Repubblica e, su nomina del Presidente della Repubblica, «cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» art. 59 Cost.).

Nei casi previsti dalla Costituzione il Parlamento si riunisce in seduta comune: per l'elezione del Presidente della Repubblica per la quale ai parlamentari si aggiungono i rappresentanti delle Regioni (art. 83 Cost.), per l'elezione dei cinque membri della Corte costituzionale di nomina parlamentare (art. 135 Cost.); per l'elezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.); per l'elezione di 45 cittadini fra i quali estrarre i giudici aggregati ai fini del giudizio d'accusa contro il presidente della Repubblica (art. 135 Cost.); per assistere al giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica (art. 91 Cost.) e, infine, per la messa in stato di accusa dello stesso Presidente della Repubblica nei casi di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.). In tutte le altre ipotesi, le Camere si riuniscono separatamente.

[modifica] Lo status parlamentare

La Costituzione descrive lo status parlamentare negli artt. 67, 68 e 69.

L'art. 67 (così detto divieto di mandato imperativo) dispone che «ogni membro del parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato», ossia riceve un mandato generale da parte del corpo elettorale, il quale non è suscettibile di iniziative di revoca né da parte dell'ambito territoriale (collegio) che l'ha eletto, né da parte del partito di affiliazione; mandato generale il cui rispetto non può essere sindacato in termini giuridici (così come invece avviene per il mandato previsto dal Codice civile), ma solo (eventualmente) in termini politici, nelle forme e nei modi previsti dalla Costituzione (quindi, principalmente, con le consultazioni elettorali).

Nell'art. 68 trovano espressione, invece, gli istituti dell'insindacabilità e dell'inviolabilità, laddove si prescrive, rispettivamente, che «i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni» e che «senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza».

Sia l'insindacabilità sia l'inviolabilità non rappresentano prerogative del singolo parlamentare, ma sistemi di tutela della libera esplicazione delle funzioni del Parlamento, contro indebite ingerenze da parte della magistratura (ma costituiscono anche il portato del talora minaccioso passato in cui la magistratura non costituiva un autonomo potere, ma era sottoposta al governo); appare quindi più corretta l'espressione «status parlamentare» rispetto a quella, pur più diffusa, «status di parlamentare».

Per ciò che, in particolare, concerne l'insindacabilità, essa consiste nell'irresponsabilità penale, civile, amministrativa e disciplinare per le opinioni espresse dai membri delle Camere nell'esercizio delle loro funzioni. Particolarmente controversa è l'interpretazione concernente questa disposizione: quando un'opinione è espressa nell'esercizio delle funzioni parlamentari? Il contenzioso costituzionale a riguardo ha dato modo alla Corte costituzionale di precisare la distinzione tra attività politica ed attività istituzionale del parlamentare e, anche con riguardo a quest'ultima, tra attività insindacabile e attività sindacabile in quanto lesiva di altri principi o diritti costituzionali (e in particolare dell'onore come espressione della pari dignità umana).

L'inviolabilità, invece, rappresenta il residuo derivante dalla riforma operata con legge costituzionale n. 3 del 1993, che ha cancellato il precedente istituto dell'autorizzazione a procedere nel caso di condanna con sentenza definitiva.

Infine, a norma dell'art. 69, «i membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge»: ribaltando l'opposto principio enunciato dallo Statuto albertino, si afferma la necessità (e irrinunciabilità) dell'«indennità», da intendersi strettamente collegata con l'art. 3 (principio di eguaglianza) e con il sopra richiamato art. 67 (divieto di mandato imperativo).

Oltre all'indennità sono riconosciuti al Parlamentare numerosi benefici, quali viaggi gratuiti, assitente parlamentare, diaria per il soggiorno a Roma, ecc..

[modifica] Organizzazione interna del Parlamento

La disciplina dell'organizzazione del Parlamento e delle Camere è dettata, innanzi tutto, dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari (a favore dei quali esiste una riserva prevista dalla stessa Carta costituzionale).

Organi necessari (in quanto previsti direttamente dal testo costituzionale) sono il Presidente, l'ufficio di presidenza e le commissioni (permanenti). A questi si affiancano altri organi previsti dai regolamenti (gruppi, proiezione parlamentare dei partiti, e giunte, con funzioni tecniche; ma anche la conferenza dei capigruppo, cui spetta la competenza di fissare il programma e il calendario dei lavori), da deliberazioni delle Camere o da leggi (che assumono spesso la forma di commissione, monocamerale o bicamerale).

In virtù del principio di rappresentatività, sono le stesse Camere a giudicare dei titoli di ammissione dei loro membri (con decisione assunta dall'assemblea su proposta della giunta per le elezioni). Sempre per lo stesso principio, perché possano esprimere legittimamente una decisione è necessaria la presenza della maggioranza dei membri del collegio (quorum strutturale, che si presume esistente salvo verifica), e la decisione stessa si assume approvata quando gode del voto favorevole della maggioranza dei voti espressi (quorum funzionale; con diverse norme, alla Camera e al Senato, circa il computo degli astenuti). Gli astenuti alla Camera non vengono considerati votanti (e ciò determina un abbassamento del quorum di maggioranza richiesto), mentre al Senato sì, determinando un aumento del quorum per la deliberazione. In ipotesi tassativamente indicate dalla Costituzione (e accomunate dall'espressione di una funzione parlamentare diversa da quella di indirizzo politico, e genericamente qualificabile come garanzia), si richiedono maggioranze qualificate, ossia superiori alla maggioranza dei votanti.

Dal principio di rappresentatività (e dal principio di sovranità popolare) deriva inoltre la pubblicità delle sedute. Delle sedute dell'assemblea, infatti, è redatto resoconto sommario e stenografico, e sono attrezzate apposite tribune per ospitare il pubblico. Delle sedute delle commissioni, invece, è redatto solo un resoconto sommario (pubblicato sul Bollettino delle giunte e delle commissioni), ed è possibile seguire lo svolgimento dei loro lavori mediante un sistema audiovisivo a circuito chiuso. Al contrario, il verbale di seduta è documento riservato (la cui visione fu negata, nel 1959, anche alla Corte costituzionale).

In seguito alla legge costituzionale n. 3 del 1963, entrambe le Camere sono elette per una durata di cinque anni (periodo denominato con il termine legislatura), e non possono essere prorogate se non in caso di guerra. Possono invece essere anticipatamente sciolte dal Presidente della Repubblica (ma non negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che questi non coincidano - in tutto o in parte - con gli ultimi sei mesi della legislatura), sentiti i rispettivi Presidenti (la prassi sviluppatasi vede lo scioglimento come uno strumento da utilizzarsi solo ove non sia possibile instaurare un rapporto fiduciario tra il Parlamento e il Governo).

Le camere restano in carica fino alla prima riunione delle nuove Camere per evitare un possibile vuoto legislativo (istituto della prorogatio, da non confondere con la proroga). La prima riunione delle nuove Camere deve avvenire entro i 20 giorni successivi alle elezioni, che, a loro volta, devono svolgersi entro 70 giorni (e non prima di 45) dalla fine della legislatura.

[modifica] Le funzioni del Parlamento

Alle due Camere spettano la funzione legislativa, di revisione costituzionale, di indirizzo, di controllo e di informazione nonché altre funzioni normalmente esercitate da altri poteri: ovvero la funzione giurisdizionale e la funzione amministrativa.

[modifica] Funzione legislativa

L'iter legis, ossia il procedimento che porta alla formazione di una legge, è così schematizzabile:

iniziativa –> istruttoria -> esame –> approvazione (articolo per articolo e finale) –> promulgazione –> pubblicazione

L'iniziativa spetta al Governo, ai singoli parlamentari(che devono presentare la proposta di legge alla loro camera d'appartenenza), ai cittadini (che devono presentare una proposta formulata in articoli e accompagnata dalle firme di 50.000 elettori), ai singoli Consigli regionali e al CNEL.

L'iniziativa, una volta pervenuta ad una delle due Camere, deve essere assegnata ad una commissione competente per materia perché svolga una preliminare attività istruttoria (avvalendosi anche dei pareri formulati da altre commissioni, e in particolare dalle così dette «commissioni filtro»).

A questo punto, il procedimento può seguire due strade diverse. Nel procedimento normale la commissione competente si riunisce in sede referente e, formulata una relazione e nominato un relatore, trasmette la competenza alla formulazione e all'approvazione del testo all'assemblea Il tutto deve avvenire in non più di 4 mesi alla Camera e di 2 mesi al Senato. Una volta approdato in una Camera, avviene la discussione generale, a cui segue l'esame (e il voto) articolo per articolo, le dichiarazioni di voto ed in ultimo la votazione generale, che normalmennte avviene e in modo palese (il voto segreto è previsto per materie che implicano scelte dettate dalla coscienza individuale). Se il progetto ottiene la votazione positiva di una Camera, passa all'altro ramo del parlamento che la deve votare senza ulteriori modifiche. In caso di modifiche, il testo ritorna all'altra Camera che lo deve riapprovare. Se il testo ripete questo procedimento più volte si parla di "navette". Questa procedura è obbligatoria per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.). In tutte le altre ipotesi, si potrà avere una procedura speciale: la commissione permanente potrà riunirsi in sede redigente (sarà di competenza dell'assemblea, cioè, la sola approvazione finale) oppure deliberante o legislativa (l'intero iter parlamentare si svolge in seno alla commissione), fatta salva in entrambi i casi la possibilità per 1/10 dei membri della Camera che sta procedendo, 1/5 dei membri della commissione o per il Governo di chiedere il ritorno alla procedura normale.

Procedure particolari sono previste per la conversione di decreti legge, la legge annuale comunitaria, la legge di bilancio annuale preventivo (e relativa finanziaria), la legge annuale di semplificazione e altre leggi di cui si decide l'urgenza.

Approvato lo stesso testo in entrambi i rami del Parlamento, questo verrà trasmesso al Presidente della Repubblica, perché entro un mese provveda alla promulgazione, salva la possibilità di chiedere alle Camere, con messaggio motivato, una nuova deliberazione (ipotesi nella quale la promulgazione è atto dovuto). Una volta promulgata, la legge sarà quindi pubblicata - a cura del Ministro della Giustizia - sulla Gazzetta Ufficiale,ed entrerà in vigore dopo il periodo di vacatio legis (15 giorni, a meno che non sia altrimenti stabilito).

[modifica] Funzione di revisione costituzionale

Oltre alle leggi ordinarie, il cui procedimento di formazione si è appena descritto, il Parlamento può approvare anche leggi costituzionali, ossia fonti equiparate alla Costituzione e in grado di modificarla (fatti salvi i limiti, derivanti dalla distinzione tra potere costituente e poteri costituiti, individuati dalla Corte costituzionale).

Dato il valore (formale ed assiologico) di queste leggi, si prescrive per esse un procedimento aggravato (principio di rigidità costituzionale): queste devono essere approvate da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei componenti, e con due deliberazioni tra le quali deve trascorrere un periodo non inferiore a tre mesi. Se esse, poi, non sono approvate con la maggioranza dei 2/3(evidentemente auspicata dal costituente), la legge può essere sottoposta a referendum confermativo, quando, entro tre mesi dalla pubblicazione, «ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali». Il primo referendum di questo tipo si è tenuto il 7 ottobre 2001, e ha registrato la conferma - da parte del corpo elettorale - della legge costituzionale n. 3 del 2001.

[modifica] Funzione di controllo e indirizzo

Il parlamento, oltre alla funzione legislativa, esercita anche funzioni di controllo sul Governo e funzioni di indirizzo politico.

La funzione di controllo si esplica in mozioni, risoluzioni e ordini del giorno, nonché negli strumenti conoscitivi delle interrogazioni e delle interpellanze.

La funzione di indirizzo politico, invece, si concreta nel rapporto fiduciario che deve sussistere tra Parlamento e Governo, oggettivizzato nella mozione di fiducia, nella questione di fiducia e nella mozione di sfiducia (che può essere rivolta all'intero Governo oppure anche a un singolo ministro). Altri strumenti di indirizzo politico sono le mozioni, le risoluzioni e gli ordini del giorno di istruzione al governo.

Una profonda integrazione tra funzione legislativa, funzione di controllo e funzione di indirizzo si registra, infine, negli atti che vengono svolti nella così detta sessione di bilancio, e che vanno dall'approvazione DPEF del documento di programmazione economica e finanziaria all'approvazione della legge finanziaria e dei bilanci.

[modifica] Funzione di inchiesta

A norma dell'art. 82 della Costituzione, «ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria». Il Parlamento, ossia, per adempiere alla sua funzione di organo attraverso il quale si esercita in forma ordinaria la sovranità popolare, può adottare penetranti strumenti conoscitivi e coercitivi (gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria) per sottoporre all'esame proprio - e di conseguenza del popolo sovrano - fatti e argomenti su cui sia particolarmente viva l'attenzione sociale.