Public Private Partnership

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Als Public Private Partnership (Abkürzung PPP), auch Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP), wird die Mobilisierung privaten Kapitals und Fachwissens zur Erfüllung staatlicher Aufgaben bezeichnet. Im weiteren Sinn steht der Begriff auch für andere Arten des kooperativen Zusammenwirkens von Hoheitsträgern mit privaten Wirtschaftssubjekten. PPP geht in vielen Fällen mit einer Teil-Privatisierung von öffentlichen Aufgaben einher.

Aufgrund der Vielgestaltigkeit der Anwendungsfelder fehlt eine allgemein anerkannte Definition noch. Der wirtschaftliche Sprachgebrauch hat mittlerweile anerkannt, dass PPP sowohl vom Sinn als auch vom Begriffsgehalt nur dann einschlägig ist, wenn die Partner ihre unterschiedlichen Stärken einsetzen. Reine Finanzierungsgeschäfte sind etwas anderes. PPP ist somit nach heutigem, funktionalem Begriffsverständnis die meist „langfristig vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) von den Partnern zum gegenseitigen Nutzen in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner optimal verteilt werden“ (so die Definition im BMVBW Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“, 2003 II, S. 1).

Privatisierungsrechtlich stehen öffentlich-private Partnerschaften zwischen Aufgabenprivatisierungen (materielle Privatisierung) und Organisationsprivatisierungen (formelle Privatisierung): Bei der verwendet der öffentlich-rechtliche Verwaltungsträger lediglich eine privatrechtliche Gesellschaftsform, bei jener wird die hoheitliche Aufgabe vollständig „in den Markt entlassen“.

Inhaltsverzeichnis 1 Arten des PPP 1.1 Gemischtwirtschaftliche Unternehmen (Kooperationsmodell) 1.2 Betreibermodell 1.3 Betriebsführungsmodell (Konzessionsmodell) 1.4 Betriebsüberlassungsmodell 1.5 BOT-Modell 2 Gründe und Risiken 3 Kritik 4 Anwendungsfelder 5 Das „ÖPP-Beschleunigungsgesetz“ 6 Siehe auch 7 Literatur 8 Weblinks

[Bearbeiten] Arten des PPP

PPP steht überwiegend für eine besondere Art der funktionalen Privatisierung. Im Unterschied zur materiellen Privatisierung lässt der Staat eine bislang öffentlich wahrgenomme Aufgabe also nur unvollständig los und zieht private Wirtschaftssubjekte lediglich hinzu. Die hoheitliche Erfüllungsverantwortung bleibt unangetastet. Vertragliche Konstruktionen können in den unterschiedlichsten Formen gestaltet sein. Folgende Modelltypen für PPP-Verträge sind heute üblich.

[Bearbeiten] Gemischtwirtschaftliche Unternehmen (Kooperationsmodell)

Die intensivste Form des PPP findet im Rahmen der sogenannten gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen statt, die sowohl öffentliche als auch private Anteilseigner haben: teilweise als Modifikation der Betreibermodelle, teilweise sind private Anteilseigner lediglich finanziell beteiligt. Entsprechend der oben angegebenen Definition sind aber nur solche gemischtwirtschaftlichen Unternehmen als PPP zu verstehen, bei denen beteiligte Private nicht nur ein Finanzierungsgeschäft wollen, sondern die Partner ihre unterschiedlichen Kompetenzen in das Unternehmen einbringen.

[Bearbeiten] Betreibermodell

Etwa sieht das Betreibermodell vor, dass der private Unternehmer ein Infrastrukturprojekt errichtet und betreibt; er hat auch die Bauherreneigenschaft und trägt das wirtschaftliche Risiko. Die Finanzierung erfolgt über Gebühren, die Nutzer für die Inanspruchnahme zu entrichten haben. Im Verhältnis zu den Nutzern erbringt der private Betreiber seine Leistungen im Namen und auf Rechnung der Kommune, die Rechtsbeziehungen entstehen so nur zwischen den beiden. Konkret gestaltet man jeweils einen Betreibervertrag, in dem sich die Kommune insbesondere die nötigen Kontroll- und Zugriffsrechte sichern muss, um den gebotenen angemessenen Einfluss auf die Aufgabenerfüllung zu wahren.

[Bearbeiten] Betriebsführungsmodell (Konzessionsmodell)

Bei dem später aufgekommenen Betriebsführungsmodell bleibt die öffentliche Hand anders als beim Betreibermodell selbst Eigentümerin und Betreiberin der Anlage. Das Modell sieht lediglich vor, dass der private Betriebsführer auf vertraglicher Basis gegen Entgelt Anlagen des öffentlichen Aufgabenträgers in dessen Namen betreibt. Typischerweise umfasst dabei die übertragene Betriebsführung den Betrieb, die Wartung und die Instandhaltung der Anlagen. Daneben umfasst sie die technische und kaufmännische Verwaltung der Anlage.

[Bearbeiten] Betriebsüberlassungsmodell

Als Zwischenform zwischen dem Betreibermodell und dem Betriebsführungsmodell gilt das sog. Betriebsüberlassungsmodell. Die öffentliche Hand zieht sich mehr aus dem laufenden Betrieb der Anlage zurück. Der private Betriebsführer hat einen weitergehenden Gestaltungsraum, darf z. B. oft außenwirksam handeln.

[Bearbeiten] BOT-Modell

Unter der Bezeichnung BOT (Build, Operate, Transfer; deutsch: Bauen, Betreiben, Übertragen) ist ein Betreibermodell geläufig, das die schlüsselfertige Erstellung von Anlagen einschließlich Finanzierung der Vorlaufkosten und umfassendem Projektmanagement sowie die Betriebsübernahme für die Anlaufphase vorsieht. Die englische Begrifflichkeit ist mittlerweile auch im deutschen Sprachgebrauch üblich, sie knüpft aber anders als die deutschen Modelle stärker an die Risikoallokation an. Sowohl kurzfristige als auch langfristige BOTs mit Laufzeiten bis zu 30 Jahren (teilweise auch darüber) insbesondere beim Bau von Infrastrukturanlagen wie Kraftwerken oder Flughäfen sind üblich.

[Bearbeiten] Gründe und Risiken

Die öffentliche Hand erhofft sich von der Partnerschaft mit dem Privaten neue finanzielle Ressourcen und auch die Entlastung der angespannten öffentlichen Haushalte. Hinzu kommt Zeitgewinn bei komplexen Projekten sowie Effizienzsteigerung durch Einbindung des betriebswirtschaftlichen Know-how der Privaten. Gemäß der neoliberalen Theorie „Weniger Staat, mehr Privat“ sollen der Service und die Effizienz erhöht und die Kosten gesenkt werden. Die Privaten haben aber auch oft bei bestimmten Projekten, insbesondere im öffentlichen Hochbau, bereits langjährige Erfahrungen gemacht und können daher die vorhandenen Projektrisiken besser einschätzen, so dass PPP eine bessere Risikoallokation und somit geringere Kosten einbringen kann.

Die Privaten versprechen sich von der Beteiligung neue Geschäftsfelder (mit Gewinnerzielung). Die staatlichen Kapazitäten könnten auch beschleunigen, das Risiko eines Projekts auslagern (das sie der öffentlichen Aufgabenerfüllung andererseits einbringen).

Noch sind nicht alle Konzepte ausgereift. In weiten Bereichen besteht eine nicht zu unterschätzende Rechtsunsicherheit. Der Staat macht sich auch in höherem Maße von den Privaten abhängig. Zudem ist die Gefahr, dass bei einem unausreichend überwachten und konzessionierten Vorgang die demokratische Kontrolle zunehmend verloren geht. Ein Negativbeispiel lieferte etwa die Problematik, als das Konsortium Toll Collect die Lkw-Maut in Deutschland einführte.

PPP ist formaljuristisch in der Regel im Kern ein Miet- oder Pachtvertrag. Haushaltstechnisch wirkt PPP jedoch wie ein Kredit. Da PPP in der Regel langfristige Nutzungszahlungen für konkrete Immobilien beinhaltet, ist es als Finanzierungsinstrument deutlich unflexibler als ein Kredit. PPP verringert gleichzeitig den traditionellen Kreditrahmen, da der sinkende Immobilienbesitz und die langfristige Ausgabenbindung das Rating der Gebietskörperschaften verschlechtert.

[Bearbeiten] Kritik

Kritisiert wird auch die Vorstellung einer Win-Win-Situation: Zielvorgaben eines Unternehmens sind Umsatzsteigerung, Gewinnmaximierung und der Kampf um Marktanteile, wenn es im Wettbewerb bestehen bleiben will. In einem Zielkonflikt dazu steht eine Politik, die am Gemeinwohl orientiert ist und daher bei der Allokation von Ressourcen auch die Interessen jener Menschen und Gesellschaften wahrzunehmen hat, die ihre Bedürfnisse nicht oder nur unzureichend durch ihre Kaufkraft nachfragen können.

Kritiker sind der Ansicht, dass PPP anlagesuchendem Fondskapital neue Verwertungsmöglichkeiten eröffnen soll, Gebietskörperschaften und Steuerzahler jedoch benachteiligen könnte.

Wenn ein Käufer (privater Investor) etwas kauft, möchte er einen Nutzen (egal in welcher Art) daraus ziehen. Den Gewinn beansprucht der private Investor. Inwieweit die Öffentlichkeit – meist Gebietskörperschaften – wirklich Nutzen haben, ist bisher nicht belegt. Verluste durch PPP-Geschäfte für die Öffentlichkeit lassen sich in den Berichten dieser Öffentlichkeit – meist Gebietskörperschaften – nachlesen, gleichwohl unbeachtet der geistigen Vermögenswerte.

Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG geht jede Staatsgewalt vom Volke aus. Jede Entscheidung vom Verwaltungsträger muss sich daher bis zum Volkssouverän zurückverfolgen lassen. Sind aber öffentliche Ressourcen in einem gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen gebunden, hat die Verwaltung unter Umständen keinen, oder einen geringeren Einfluss auf die Entscheidungsfindung und die Verwendung der öffentlichen Ressourcen. Mit anderen Worten: die Entscheidung treffen zu einem nicht geringen Teil nicht verfassungsrechtlich legitimierte Private. Dies führt u.U. dazu, öffentliche Mittel letztlich nicht für das Gemeinwohl zu verwenden, sondern für den privaten Partner.

Weitere Kritikpunkte der PPP-Praxis sind:

• Koalition öffentlicher Gebietskörperschaften etc. und privater Partner zu Lasten Dritter
• Informationsasymmetrien
• Erhöhung der (indirekten/verdeckten) Verschuldung
• Kommunalaufsicht/ Haushaltssicherungskonzept
• Schattenhaushalte
• Vermarktung öffentlicher Interessen

[Bearbeiten] Anwendungsfelder

PPP findet in den unterschiedlichsten Bereichen statt, wobei die Ausgestaltung auch von den Fachgesetzen der jeweiligen Sachgebiete abhängt. Das IT-Projekt Herkules der Bundeswehr gilt als das derzeit größte PPP-Projekt Europas ^[1].

Ein Schwerpunkt ist sicherlich das Verkehrswesen, wo PPP-Modelle neben der LKW-Maut auch größere Infrastrukturprojekte wie den Warnowtunnel bei Rostock und den Herrentunnel in Lübeck ausführen. Im öffentlichen Hochbau sind bisher vor allem Schulneubau- und Schulsanierungsmaßnahmen Treiber dieser neueren Beschaffungsvariante.

Hier, wie auch im Hochbau allgemein, wird Public Private Partnership als eine Projektrealisierung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen unter privatem Gewinnstreben verstanden, die möglichst den gesamten Lebenszyklus eines Bauprojektes umfasst.

Mittlerweile gibt es mit der Justizvollzugsanstalt Hünfeld in Hessen auch das erste Gefängnis in Deutschland, das als PPP betrieben wird.

Ein weiteres umstrittenes Projekt im öffentlichen Hochbau ist der Neuaufbau des Berliner Stadtschlosses, der nach der Planung des ehemaligen Bundesministers Manfred Stolpe im Rahmen einer partnerschaftlichen öffentlich-privaten Finanzierung möglich sein sollte.

Zunehmend kommt PPP auch bei Gebietskörperschaften, deren Verschuldungssituation nach Auffassung der staatlichen Aufsichtsbehörden z.B. eine kreditfinanzierte Sanierung von Schulgebäuden nicht mehr zulässt, zur Anwendung. Schulgebäude sind insbesondere auch in Hessen im Rahmen von Erbbauverträgen langfristig an private Gesellschaften abgegeben worden, nur um sie sogleich wieder anzumieten. Die privaten Gesellschaften verpflichten sich zur Sanierung der Gebäude und erhalten dafür über Zeiträume von 20 bis 40 Jahren Mietzahlungen der Gebietskörperschaft. Diese Mietzahlungen liegen nicht nur über den bei einer kreditfinanzierten Sanierung fällig werdenden Kapitalmarktzinsen, die beteiligten Gebietskörperschaften haben auch „Nebenkosten“, z.B. für Beratung und Geschäftsbesorgung, in zum Teil erheblicher Höhe zu tragen.

Begünstigt durch das deutsche Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sind in Deutschland auch im Bereich der Abfallentsorgung zahlreiche PPP-Projekte entstanden. So eröffnet § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG den entsorgungspflichtigen Körperschaften ausdrücklich die Möglichkeit, sich zur Erledigung der Entsorgungspflicht Dritter zu bedienen, während die Erfüllungsverantwortung bei den Körperschaften bleibt.

Auch in § 18a Abs. 2 S. 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ist die Möglichkeit der Hinzuziehung Dritter bei der Abwasserbeseitigung ausdrücklich vorgesehen.

Allgemein wird Public Private Partnership auch in jenen Bereichen angewendet, die mit Daseinsvorsorge eher ungenau umschrieben sind.

Geht man von einer weiten Definition des Public-Private-Partnership aus, so können auch Projekte einiger internationaler Gesundheitsschutzorganisationen, die sowohl von öffentlichen als auch von privaten Organisationen finanziert werden, als PPP gelten.

Beispiele dafür sind verschiedene WHO-Projekte, da die WHO auch durch die Industrie und durch Stiftungen finanziert wird. Zu den größten zählen:

• Die „Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung“ (GAVI) wird zu 75% (750 Mio.US$) von der Bill and Melinda Gates Foundation finanziert, die, im Unterschied zu den UN-Organisationen, dort auch einen ständigen Sitz im Aufsichtsrat hat.
• Die „Globale Allianz für verbesserte Ernährung“ (GAIN)
• Der „Globale Fonds zu Bekämpfung von AIDS, Malaria und Tuberkulose“ (Global Fund)

Ein Beispiel für PPP-Modelle in der Informationstechnologie ist das 2004 gegründete Unternehmen WIVERTIS zwischen Siemens (Siemens Business Services) und der Landeshauptstadt Wiesbaden.

[Bearbeiten] Das „ÖPP-Beschleunigungsgesetz“

Auch der bundesdeutsche Gesetzgeber hat mittlerweile erkannt, dass PPP-Projekte für die Wirtschaft Vorteile bieten. Sich an PPP Projekten gerne beteiligende Unternehmen sehen jedoch, dass die Gesetzeslage in Deutschland teilweise als Hemmschuh wirkt. Mit einer breiten parteipolitischen Mehrheit hat sich der Bundestag am 30. Juni 2005 zwecks Verbesserung der gesetzlichen Rahmenbedingen auf das „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ (kurz: „ÖPP-Beschleunigungsggesetz“) geeinigt (BGBl. 2005 I, 2676). Mit der Verwendung des Begriffs „Öffentlich Private Partnerschaft“ (ÖPP) versucht der Gesetzgeber zudem den Anglizismus „Public Private Partnership“ zu ersetzen. Dieses Artikelgesetz änderte neben vergaberechtrechtlichen und steuerrechtlichen Vorschriften auch das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz und die Bundeshaushaltsordnung. Für ÖPP im Fernstraßenbau ist es nunmehr möglich, dass die Refinanzierung durch die Maut nicht nur als öffentlich-rechtliche Gebühr sondern auch als privat-rechtliches Entgelt erfolgen kann. Im Haushaltsrecht wird jetzt auch zur Forcierung der ÖPPs vorgesehen, dass der Wirtschaftlichkeitsvergleich die mit der Maßnahme verbundene Risikoverteilung zu berücksichtigen hat.

[Bearbeiten] Siehe auch

Liberalisierung, GATS, Cross-Border-Leasing, Privatisierung, Betreibermodell, Public Social Private Partnership

[Bearbeiten] Literatur

• Bittermann, M.; Kolb E.: PublicPrivatePartnership: Die Wolfsburg AG – Königsweg des Strukturwandels?! Eine Unterrichtsreihe für die gymnasiale Oberstufe – Politik. [1]
• Budäus, Dietrich (Hrsg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt – Theoretische Grundlagen und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership. Baden-Baden 2005.
• Buscher, René; Theurer, Anja; Meyer, Andreas: PPP-Projekte für den Mittelstand. Planung – Finanzierung – Durchführung. Bundesanzeigerverlag 2006.
• Elbing, C.: Risikomanagement für PPP-Projekte. Josef EUL Verlag, Lohmar, 2006. ISBN 3-89936-476-7
• Europäischer Wirtschaftsdienst (EUWID): Report Public Private Partnership 2006. Gernsbach, Stand: Juli 2006. [2]
• Fosler, R. Scott; Berger, Renee A.: Public/Private Partnership in American Cities: Seven Case Studies. Lexington Books, 1983. ISBN 0669058343
• Funke, Daniela: Realisierbarkeit von Public Private Partnership-Modellen im deutschen Krankenhaussektor. Schriftenreihe Bau- und Immobilienmanagement, Lehr- und Forschungsgebiet Baumanagement/Bauwirtschaft. Bauhaus-Universität Weimar. ISBN 3897394952
• Merkle, S.; Streckel, T.: Public Private Partnership, in: Urban Development, 2004.
• Meyer-Hofmann; Riemenschneider; Weihrauch (Hrsg.): PPP-Partnerschaftliche Verträge. Handbuch für die Praxis. Carl Heymanns, 2005. ISBN 3452259706
• Pauly, Lothar (Hrsg.): Das neue Miteinander – Public Private Partnership für Deutschland. Hoffmann und Campe Verlag, 2006. ISBN 3455095356
• Schenke; Gebhardt: Steuerrechtliche Probleme der Public Private Partnership (PPP). DStZ (Deutsche Steuer-Zeitung), 2005, 213 ff.
• Stehlin; Gebhardt: Public Private Partnership – Ein Modell für Kommunen?. VBlBW (Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg), 2005, S. 90 ff.
• Tettinger, Peter Josef: Public Private Partnership, Möglichkeiten und Grenze – ein Sachstandsbericht, in: NWVBl (Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter), Jg. 2005, Heft 1, S. 1 ff.
• Uechtritz, Michael; Otting, Olaf: Das „ÖPP-Beschleunigungsgesetz“: Neuer Name, neuer Schwung für „öffentlich-private Partnerschaften“?, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), Jg. 2005, Heft 10, S. 1105-1111.
• Weber, Martin: Public Private Partnership. Beck Juristischer Verlag 2005. ISBN 3406532586
• Weber; Schäfer; Hausmann: Praxishandbuch Public Private Partnership. C.H. Beck, München 2005. ISBN 3406532586
• Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg: Public Private Partnership in Baden-Württemberg. Ein Leitfaden für Kommunen. Oktober 2005.

[Bearbeiten] Weblinks

• PPP – mehr Interessenverflechtung – als Vorteil für den Staat und seine Bürger ?
• PublicPrivatePartnership: Die Wolfsburg AG – Königsweg des Strukturwandels?! – Unterrichtsreihe für die gymnasiale Oberstufe – Politik
• Aktuelle Publikation des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands, VÖB, zu Public Private Partnership in Deutschland
• Public Private Parnternship in Urban Development (PDF) Wissenschaftliche Arbeit an der Hochschule für Wirtschaft und Umwelt Nürtingen-Geislingen, Merkle, S./Streckel, T.
• Das ÖPP-Beschleunigungsgesetz
• PPP-Homepage des Instituts für Baubetriebslehre an der Universität Stuttgart
• Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“ im Auftrag des Lenkungsausschusses unter Federführung des BMVBW, 2003
• Thomas Hart, Carolin Welzel (Hrsg.): Public Private Partnerships und E-Government, Bertelsmann-Stiftung 2004 (PDF)
• Ein Bericht von Ernst & Young über durchgeführte PPP-Projekte
• Aktuelle und allgemeine Informationen zu PPP bund.de
• difu.de Public Private Partnership – öffentliche Leistungen schneller und effizienter realisieren; Studie im Auftrag der deutschen „PPP Task Force“, veröffentlicht 19. Oktober 2005
• C.R.E.A.M. Europe – Public Private Partnerships in Rahmen der EU Erweiterung
• – Bitkom-Studie über die Erfahrungen und Modelle der Risikopartnerschaften bei öffentlichen IT-Projekten, Version 1.0 von 2004
• Europäischer Verband für Defence Public Private Partnership e. V.
• Kritische Thesen zu PPP von Alfred Luggenhölscher (.pdf)
• kommunaler-wettbewerb.de – Informationsportal rund um die Themen Wettbewerb im öffentlichen Sektor, Kontraktmanagement, Public Private Partnerships, Public Business Outsourcing
• Public Private Partnership – Chance für die Modernisierung von Infrastruktur und Verwaltung (.pdf), Eine Analyse des Bundesverbandes deutscher Banken