Gemeinsame Agrarpolitik

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Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union beruht auf zwei sogenannten Säulen: den Marktordnungen und der Landentwicklung. Der Anteil der Agrarausgaben am EU-Budget ist zwar rückläufig, macht aber immer noch 38 Prozent aus.^[1]

Den größten Teil der Ausgaben verursachen die Marktordnungen und die mit ihnen verbundenen Subventionen für die Landwirtschaft. Den Erzeugern Landwirtschaftlicher Produkte werden von der EU Mindestpreise garantiert. Da diese in der Vergangenheit mehrfach abgesenkt wurden, erhalten sie zum Ausgleich Direktzahlungen, die seit der Agenda 2000 weitgehend unabhängig von der produzierten Menge gewährt werden.

Inhaltsverzeichnis

1 Geschichte
2 Aufgaben/Ziele
3 Die aktuelle Reform der EU-Agrarpolitik
4 Quellen
5 Siehe auch
6 Weblinks

[Bearbeiten] Geschichte

Die Unterzeichnung des Vertrages von Rom 1957, welcher die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründete, führte zur Entwicklung einer gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Sie wurde 1960 durch die Europäische Kommission vorgeschlagen und trat 1962 in Kraft. Seit den ersten Verhandlungen über die EG stand die Landwirtschaft ganz oben auf der Agenda.

Seither ist die GAP vielfach reformiert worden. Einige wichtige Meilensteine sind:

Jahr	Reform	Ziele
1968	Mansholt-Plan	Verringerung der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung und Förderung größerer, effizienterer landwirtschaftlicher Betriebe (wurde nicht umgesetzt)
1972	Strukturmaßnahmen	Modernisierung der Landwirtschaft, Bekämpfung der Überproduktion
1985	Grünbuch „Perspektiven der Gemeinsamen Agrarpolitik“	Bekämpfung der Überproduktion
1988	„Leitlinie für die Agrarausgaben“	Begrenzung der Agrarausgaben
1992	McSharry Reform	Senkung der Agrarpreise, Ausgleichszahlungen für die entstandenen Einkommensverluste, Marktmechanismen fördern, Maßnahmen des Umweltschutzes
1999	Agenda 2000	weitere Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit durch Preissenkungen, Einführung einer Politik für den ländlichen Raum, Weiterentwicklung der Umweltmaßnahmen, Maßnahmen der Lebensmittelsicherheit und Qualität
2003	Mid-term-Review bzw. Halbzeitbewertung	Fortsetzung und Beschleunigung der Agenda 2000-Maßnahmen bei gleichzeitiger Begrenzung der EU-Agrarausgaben, Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion und Bindung an die Erfüllung von Umweltauflagen (Cross Compliance)

Für 2008 geplant ist eine Generalüberprüfung der Gemeinsamen Agrarpolitik, auch Gesundheitscheck genannt.

Darstellung der EU: [1]

[Bearbeiten] Aufgaben/Ziele

Die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik wurden im Artikel 33 des Vertrages von Rom festgelegt:

die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;
der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;
die Märkte zu stabilisieren;
die Versorgung sicherzustellen;
für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

Im Artikel 34 wird entsprechend die Schaffung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (GMO) festgelegt, die je nach Erzeugnis eine der folgenden Organisationsformen aufweist:

gemeinsame Wettbewerbsregeln;
bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen;
eine europäische Marktordnung.

1962 wurde für die gemeinsamen Agrarmarkt und damit die gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte drei Grundsätze festgelegt:

Einheit des Marktes: dies meint den freien Verkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse im Bereich der Mitgliedstaaten; für die Organisation des Binnenmarktes sollten überall in der EU die gleichen Instrumente und Mechanismen angewandt werden;
Gemeinschaftspräferenz: dies bedeutet, dass die Agrarprodukte der EU bei der Vermarktung Vorrang und einen Preisvorteil gegenüber importierten Produkten haben; dies bedeutet auch den Schutz des Binnenmarktes vor Niedrigpreisprodukten aus Drittländern und vor größeren Schwankungen des Weltmarktes;
finanzielle Solidarität: Alle Ausgaben im Rahmen der GAP werden vom Gemeinschaftshaushalt getragen.

Die Gemeinsame Agrarpolitik erkennt die bäuerliche Struktur der Landwirtschaft und die strukturellen und natürlichen Unterschiede zwischen den Regionen an und strebt eine allmählich Anpassungen der Verhältnisse an.

[Bearbeiten] Die aktuelle Reform der EU-Agrarpolitik

Die EU-Agrarminister haben sich am 26. Juni 2003 in Luxemburg auf eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik geeinigt. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 wurden die Richtlinien für den Zeitraum von 2007 bis 2013 festgelegt. Die EU-Mitgliedsstaaten setzen diese Richtlinien ab 2005 in nationale Regelungen um. Die Agrarreform erfolgt zu einer Zeit, in der sich im Rahmen von WTO-Verhandlungen Entwicklungsländer bemühen, Zugang zum EU-Binnenmarkt zu erhalten.

[Bearbeiten] Hauptziele

Eine Erhöhung der Ausgaben für agrarpolitische Maßnahmen nach der EU-Osterweiterung von 2004 soll begrenzt werden. Bereits jetzt werden mehr als 40% aller EU-Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik aufgebracht.
Maßnahmen zur Wahrung des Umweltschutzes und Verbraucherschutzes sollen verstärkt werden

[Bearbeiten] Kernpunkte

die jedoch national unterschiedlich umgesetzt werden können, sind

Entkopplung der Direktzahlungen
Cross Compliance
obligatorische Modulation

[Bearbeiten] Entkopplung der Direktzahlungen

Das bis 2004 angewandte komplexe System produktionsgebundener Direktzahlungen (z.B. Ackerprämie, Stärkekartoffelprämie, Saatgutbeihilfe, Schlachtprämie, Mutterkuhprämie, Sonderprämie für männliche Rinder, Milchprämie, Mutterschafprämie, nationale Ergänzungsbeträge und Extensivierungszuschläge für Rinder, Trockenfutterbeihilfe, Tabakprämie etc.) wird schrittweise bis 2013 auf betriebsbezogene entkoppelte, d.h. produktionsunabhängige Direktzahlungen ("Betriebsprämien") umgestellt. Dies soll zu regional einheitlichen Hektarprämien und zu mehr Marktorientierung führen: die Wahl, welches Produkt ein Landwirt zukünftig erzeugt, soll nicht mehr überwiegend von der Höhe der produktbezogenen Zahlungen bestimmt sein, sondern von den Marktbedingungen abhängen.

Nach Angaben des deutschen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz würden dadurch extensiv und ökologisch arbeitende Betriebe gestärkt und bestehende Ungleichgewichte in der bisherigen Förderung - wie etwa die Benachteiligung von Grünland-Standorten - beseitigt. Schließlich würde damit ein transparenteres und von den Verbrauchern eher akzeptiertes System der Direktzahlungen geschaffen als das bisherige und der Verwaltungsaufwand vermindert.

In Deutschland werden die Eckpunkte des Entkopplungsmodells in dem als Artikel 1 im Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik enthaltenen Betriebsprämiendurchführungsgesetz geregelt. Die Entkopplung beginnt am 1. Januar 2005.

Der Prozess der Entkopplung umfasst 3 Schritte:

[Bearbeiten] Zuteilung

Die Zuteilung der Zahlungsansprüche im deutschen Kombimodell

Die entkoppelten Prämien werden den Betrieben in Form so genannter Zahlungsansprüche je Hektar zugeteilt. Für diese Neuzuteilung der entkoppelten Prämien an die Betriebe sieht die grundlegende Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 zwei Möglichkeiten vor: Den Betrieben können Zahlungsansprüche zugeteilt werden, die sich aus ihrem historischen Prämienvolumen im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 geteilt durch die seinerzeit bewirtschaftete Fläche ergeben. Diesem so genannten Betriebsmodell steht das Regionalmodell gegenüber, das eine Ermittlung regional einheitlicher Zahlungsansprüche je Hektar vorsieht. Deutschland hat sich für eine Kombination aus beiden Modellen entschieden: Ein Teil der bisherigen Prämien (Ackerprämien und ein Teil der Tierprämien) werden als flächenbezogene Beträge dem Betriebsinhaber nach seiner Acker- und Dauergrünlandfläche zum 17. Mai 2005 zugeteilt. Auf diese regional-einheitlichen Beträge kann sich ein betriebsindividueller Zuschlag ergeben, wenn der Betrieb im Referenzzeitraum bestimmte Tierprämien erhalten hat bzw. – für die Milchprämie – am 31. März 2005 über eine Milchreferenzmenge verfügt. Zur Zuteilung im deutschen Kombimodell siehe die nebenstehende Skizze. Ab 2006 sollen der entkoppelte Teil der Tabakprämien und der Ausgleich nach der Zuckermarktreform in das Kombimodell einbezogen werden.

Zahlungsansprüche werden abgesehen von Dauerkulturen für alle landwirtschaftlichen Fläche zugeteilt, auch solche die bisher keine Zuwendungen erhalten haben (etwa Obst, Gemüse oder Speisekartoffeln sowie Flächen von Pferdehaltern). Da die absolute Höhe der Direktzahlungen einschließlich des Budgets für die Modulation (s. u.) nicht verändert wird, gehen die Erweiterungen zu Lasten der bisherigen Prämienempfänger.

Im Beispiel für Schleswig-Holstein ergibt sich ab 2005 für reine Ackerflächen (einschließlich Stilllegungsflächen) eine Prämie von rund € 290 (vorher € 429) und für Dauergrünlandfächen von rund € 75 (vorher € 0) je Hektar. Die Milchbetriebe erhalten für die Jahre 2005 und 2006 eine Quotenprämie von 2,365 Cent/kg bzw. 3,55 Cent/kg, so dass ein Milchbetrieb je Hektar auf eine Prämie von rund € 620 je Hektar ab 2006 kommt (Quelle: Landwirtschaftkammer Schleswig-Holstein).

Für die Betriebe ist jedoch nur noch der Prämienanspruch je Hektar relevant: Alle ermittelten Prämien werden in Prämienrechte je Hektar umgewandelt, mit einer eindeutigen Kennzeichnung versehen und in einer Datenbank erfasst. Jedes Prämienrecht ist ab 1. Januar 2006 frei handelbar. Eine Ausnahme davon gilt für Zahlungsansprüche, die aus Vertrauensschutzgründen zugeteilt oder um wenigstens 20% erhöht wurden.

[Bearbeiten] Angleichung

Die vorgenannten Prämienrechte bleiben bis 2009 unverändert. 2009 findet die sogenannte Halbzeitbewertung statt, bei der die Auswirkungen der jetzigen Reform überprüft werden sollen. Da die jetzige Reform auch nur ein Ergebnis einer Halbzeitbewertung darstellt, ist es fraglich, ob die nachfolgenden Vorgaben tatsächlich umgesetzt werden.

In der Phase der Angleichung sollen die Differenzen zwischen den Prämien abgeschmolzen werden, und 2013 eine einheitliche Prämie von € 360 je Hektar (Schleswig-Holstein) erreicht werden. Dazu werden niedrigere Prämien 2010 um 10%, 2011 um 30% und 2012 um 60% des Ausgangswerts angehoben. Höhere Prämien werden im gleichen Maße gesenkt.

[Bearbeiten] Einheitliche Zahlungsansprüche ab 2013

Ab 2013 haben alle Zahlungsansprüche einer Region aufgrund der Angleichung eine einheitliche Höhe (z.B. in Schleswig-Holstein und Hamburg von € 360).

[Bearbeiten] Cross Compliance

Um Fördermittel zu erhalten, müssen die Landwirte bei der Produktion bestimmte Grundanforderungen erfüllen. Dazu gehören Umwelt- und Tierschutz sowie Lebens- und Futtermittelsicherheit. Neu ist, dass bei Nichteinhaltung dieser auf EU-Ebene bereits existierenden Standards die Direktzahlungen gekürzt (bei erstmaligen Verstößen insgesamt maximal 5 %) oder bei vorsätzlichen Verstößen im Extremfall vollständig einbehalten werden. Daneben müssen Regelungen zum Bodenschutz und zur Mindestinstandhaltung von Flächen getroffen werden. Des weiteren müssen die EU-Mitgliedstaaten sicherstellen, dass der Anteil des Dauergrünlands an der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche gegenüber dem Verhältnis, das im Jahr 2003 festgestellt wurde, nicht erheblich abnimmt.

[Bearbeiten] Modulation

Neben der Produktion ("erste Säule") sollen Maßnahmen der ländlichen Entwicklung ("zweite Säule") finanziell stärker unterstützt werden. Bisher wird in Deutschland eine freiwillige Modulation angewandt. Dabei werden die Direktzahlungen jährlich um 2 % gekürzt. Die ab 2005 obligatorischen Modulationssätze betragen 3 % 2005, 4 % 2006 und jeweils 5 % 2007 bis 2012. Dabei gilt ein Freibetrag von 5.000 Euro je Betrieb. Die Modulationsmittel stehen erstmals im Jahre 2006 zur Verfügung und werden im Rahmen der Entwicklungspläne der Länder zur Verstärkung der Maßnahmen der 2. Säule eingesetzt. Über die endgültige Verwendung der Mittel entscheiden die Länder im Rahmen ihrer jeweiligen Programme.

[Bearbeiten] Kritische Punkte

[Bearbeiten] Entkopplung

Die Entkopplung führt zu einer Reihe von Problemen:

Beispiel Stilllegung: In Schleswig-Holstein gilt eine Quote von 8,24% der 2004 produktiven Fläche, die nicht bewirtschaftet werden darf. Diese Quote muss jeder Betrieb (mit wenigen Ausnahmen) 2005 vorweisen. Ab 2006 können diese Prämienrechte veräußert werden. Es steht zu befürchten, dass die Stillegungsquoten künftig in schwächere Standorte wandern, dort jedoch die eigentlich produktive und gewünschte Milchproduktion dominieren, da die Prämie für eine Stilllegung höher ist, als für eine Grünlandfläche.
Beispiel Prämienrecht: Die bisherigen Vorstellungen siedeln das Prämienrecht ausschließlich beim wirtschaftenden Betrieb an. Ob dieses Prämienrecht bei Ablauf eines Pachtvertrages an den Verpächter übertragen werden muss, ist rechtlich für alle Pachtverträge zwischen 1992 und 2000 unklar. Selbst wenn das Prämienrecht an den Verpächter zurückgehen würde, kommt es zu einem Problem, wenn ein reiner Ackerbaubetrieb eine Fläche an einen Milchbetrieb verpachtet hatte: Durch die Unumkehrbarkeit der Entkoppelung würde der Ackerbaubetrieb zunächst mit über € 600 je Hektar mehr als das Doppelte der eigentlich ihm zustehenden Prämie erhalten.
Beispiel Modulation: Die EU hat die Vorstellung, dass die Kürzungen der Prämien zur Finanzierung der Modulation, die als ordnungspolitische Maßnahme zu werten ist, durch die Modulation der Landwirtschaft erhalten bleibt, sofern die Landwirte die Vorgaben annehmen. In Schleswig-Holstein werden die Gelder jedoch in die Projekte der Dorferneuerung umgeleitet und gehen damit dem landwirtschaftlichen Sektor verloren. Es besteht die Gefahr, dass durch diese Fehlallokation der Mittel der landwirtschaftliche Sektor vor unüberbrückbare wirtschaftliche Hürden gestellt wird.

[Bearbeiten] Erwartete Auswirkungen

Durch die Entkopplung der Direktzahlung vom erzeugten Produkt sind die landwirtschaftlichen Betriebe freier in der Entscheidung des Anbaus und können lukrativere Produkte erzeugen, ohne auf bestehende Transferleistungen Rücksicht nehmen zu müssen. Durch diese Änderung sollen sich die Betriebe vom "Subventionsoptimierer" zum marktwirtschaftlichen Unternehmen entwickeln, was in der Konsequenz den Abbau der heutigen Überproduktion zu Folge haben soll. Diese theoretischen Vorteile der Entkopplung werden durch das Festhalten an einer obligatorischen Stillegung sowie weitergehende Vorschriften in der Fruchtfolge möglicherweise wieder kompensiert. In manchen Fällen wird die beschlossene Reform für Betroffene zu erheblichen Prämienkürzungen führen (z.B. bei intensiven Bullenmastbetrieben oder Milchviehbetrieben, die vorwiegend auf Ackerland wirtschaften und/oder hohe durchschnittliche Milchleistungen aufweisen).

Das EU-Recht sieht vor, dass bestimmte Härtefälle und Betriebsinhaber in besonderer Lage besonders zu berücksichtigen sind. Allerdings ist der Katalog der Härtefälle derart eingeschränkt, dass diese Regelung an der grundsätzlichen Reform nichts ändert.

Von einigen Vertretern bäuerlicher Interessen wird aber befürchtet, dass der mit der Entkopplung einhergehende Strukturwandel insbesondere kleine und mittlere sowie finanzschwache landwirtschaftliche Betriebe vor existenzbedrohende Situationen stellen wird. In der Konsequenz werde der Konzentrationsprozess weiter zunehmen und die traditionelle, bäuerliche Landwirtschaft verdrängen.

[Bearbeiten] Bürokratieverschärfung statt Bürokratieabbau

Die EU hatte ursprünglich als ein Ziel der Agrarreform die Verwaltungsvereinfachung genannt. An diesem Ziel wird durch die Agrarreform nach Einschätzung fast aller Fachleute nicht nur verfehlt sondern es wird im Gegenteil ein erheblicher zusätzlicher Aufwand erzeugt - sowohl für Landwirte als auch für die Verwaltungen. Die Ursache liegt in der Gestaltung der Durchführungsverordnungen der EG-Kommission aber auch in der Form der nationalen Umsetzung z.B. in Deutschland.

Beispiel dafür ist u.a. die Ausnahmeregelung für den Bereich Obst, Gemüse und Speisekartoffeln (sogenannte OGS-Früchte), die grundsätzlich nicht als förderfähige Flächen gelten. Der Landwirt kann aber in einem besonderen Antragsverfahren eine besondere Genehmigung zum Anbau dieser Früchte auf geförderten Flächen beantragen; im Falle des Erfolges sind diese Flächen dann doch wieder beihilfefähig - allerdings nur im Rahmen einer regional festgesetzten Obergrenze.

Eine weiteres Beispiel sind die komplizierten Vorschriften, nach denen die zugeteilten Zahlungsansprüche zwischen den Landwirten gehandelt oder übertragen werden dürfen, wobei es Unterschiede gibt, je nachdem ob der Zahlungsanspruch einen ganzen Anteil oder einen Bruchteil eines Zahlungsanspruchs repräsentiert, ob gleichzeitig Land mit übertragen wird oder nicht, ob die entsprechenden Zahlungsansprüche bereits genutzt sind oder nicht oder ob sie etwa im Rahmen der Genehmigung eines Sonderfalls zuerkannt wurden.

Die Verknüpfung mit den Cross Compliance - Bedingungen hat schließlich in vielen Ländern zum Aufbau neuer und umfassender Kontrollsysteme geführt, die insbesondere vom landwirtschaftlichen Berufsstand als erhebliche zusätzliche Belastung kritisiert werden.