Staatsverschuldung
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Die Staatsverschuldung bezeichnet die vom Staat akzeptierten Gesamtforderungen der kreditgebenden Gläubiger an den Staat. Beispielsweise in Deutschland die zusammengefassten Schulden von Bund, Länder, Kommunen, gesetzlicher Sozialversicherung und Sondervermögen. Die Staatsverschuldung wird dabei in der Regel netto betrachtet, das heißt die Verbindlichkeiten gegenüber Privaten werden um die Forderungen des Staates gegenüber Privaten vermindert.
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[Bearbeiten] Begriffe
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Dieser Artikel oder Absatz stellt die Situation in Deutschland dar. Hilf mit, die Situation in anderen Ländern zu schildern. |
Bei den Schulden eines Staates unterscheidet man interne Schulden, d.h. Staatsschulden in eigener Währung, und externe Schulden, das ist die Verschuldung in ausländischer Währung.
- Die Höhe und die Bedeutung öffentlicher Verschuldung kann anhand einer ganzen Reihe von Kennzahlen gemessen werden: Schuldenstand und Nettokreditaufnahme (ersteres ist eine Bestandsgröße, letzteres die dazugehörige Stromgröße): Laut Angaben des Bundes der Steuerzahler beträgt der aktuelle Schuldenstand der Bundesrepublik Deutschland (November 2006) 1536 Mrd. Euro (davon entfallen ca. 61% auf den Bund und knapp 33% auf die Länder) und damit ca. 18.623 € pro Kopf. Dem steht eine kontinuierliche Nettokreditaufnahme bzw. Nettoneuverschuldung gegenüber (das ist die Bruttoneuverschuldung abzüglich der im selben Zeitraum getilgten (alten) Verbindlichkeiten): 2001 lag sie im Bund bei 154 Mrd. €. Seit 1962 kam es mit Ausnahme von 1989 in jedem Jahr zu einer Nettoneuverschuldung des Bundes; nur im Zeitraum von 1950 bis 1961 war in acht Jahren eine Nettotilgung der Bundesschuld möglich. Der Bund der Steuerzahler hat errechnet, dass die Gesamtverschuldung des Staates der Bundesrepublik derzeit um ca. 2113 € pro Sekunde steigt (November 2006). Das bedeutet, dass die Forderungen der Privaten, soweit sie das Gegenstück der Staatsverschuldung sind, ebenfalls pro Sekunde um ca. 2113 € zunehmen. Die Privaten können dabei Inländer oder Ausländer sein.
- Explizite Verschuldung und implizite Verschuldung: Neben dieser heute schon explizit vorliegenden Verschuldung, die sich aus den in aller Regel verbrieften Staatsverbindlichkeiten (Bundesanleihen, -schatzbriefe, Kommunalanleihen etc.) ergibt, spricht man auch von der impliziten Verschuldung (engl.: implicit debt; in der Politik und den Medien auch "versteckte" Schulden) die sich aus der Höhe der zukünftigen staatlichen Verpflichtungen, wie z.B. Renten- und Pensionszahlungen, ergibt. Die Berechnung der impliziten Verschuldung wird kontrovers diskutiert, da sie unter anderem von Annahmen über die Höhe der zu veranschlagenden Zahlungsströme (Cash-Flow) sowie Annahmen über die (künftige) Zinsstruktur abhängt. Eine Änderung der Sozialversicherungssysteme oder der Bevölkerungsverteilung hätte beispielsweise direkte Auswirkungen auf die zukünftigen Zahlungsströme und damit auf den Kapitalwert (den heutigen Wert) der künftigen Zahlungsströme. Aus diesem Grund beziehen sich die veröffentlichten Zahlen auf die einheitlich ermittelbare explizite Verschuldung. Im Rahmen der Diskussion über eine größere Nachhaltigkeit in den öffentlichen Finanzen existieren Vorschläge, die implizite Verschuldung in eine Generationenbilanz zu integrieren.
- Zinslastquote: Entsprechend dem zunehmenden Schuldenstand sind die Zinslasten gewachsen. Die Zinslastquote (Zinsausgaben in % der Gesamtausgaben) lag für den Bund im Jahr 2001 bei 16,2 %; in einigen Bundesländern noch deutlich darüber.
Zwischen 1965 und 2002 überstieg die Summe der Zinsausgaben die Summe der Neuverschuldung. Die Neuverschuldung deckte also nicht einmal die Zinsausgaben. Dieses von der Bundesbank als "Teufelskreis einer Schuldendynamik" bezeichnete Problem hat bereits zu einem Schuldenberg geführt, der nur schwer wieder abgetragen werden kann. Selbst bei einer (unter heutigen Bedingungen unrealistischen) jährlichen Rückzahlung von 13 Milliarden Euro wäre dies in 100 Jahren nicht möglich. Diese Problematik trifft auch für viele andere europäische und nicht-europäische Staaten wie Japan und USA zu. So erklärte Prof. Reimut Jochimsen, Landeszentralbank-Direktor von Nordrhein-Westfalen, 1999: "Für die Gesamtheit der elf EWU-Länder gilt, dass die Neuverschuldung gerade ausgereicht hat, die Zinslast aus der Verschuldung zu decken. Im Zeitraum 1970 bis 1998 war die Defizitquote mit 3,57 Prozent des BIP praktisch genauso hoch wie die Zinslastquote mit 3,63 Prozent."
[Bearbeiten] Grenzen der Staatsverschuldung
[Bearbeiten] Natürliche Grenzen
Staatsschulden in eigener Währung können theoretisch in unbegrenzter Höhe aufgenommen werden. Allerdings gestaltet sich die Emission von Staatsschuldtiteln für einen bereits hochverschuldeten Staat in der Regel äußerst schwierig, da die Finanzmärkte eine Rückzahlung der aufgenommenen Schulden für sehr fragwürdig erachten (Bonität) und dem Staat somit liquide Mittel entweder gar nicht mehr oder nur noch zu sehr hohen Zinsen anbieten werden. Der verschuldete Staat rutscht so in den Teufelskreis einer Haushaltsnotlage aus immer höheren finanziellen Verpflichtungen (Zinsen und Tilgung bereits bestehender Schulden) und einem immer begrenzteren Zugang zum Finanzmarkt. Diese Spirale kann mit dem Verlust der Kreditwürdigkeit oder gar mit der Zahlungsunfähigkeit des Staates (Staatsbankrott) enden.
[Bearbeiten] Rechtliche Begrenzungen
[Bearbeiten] Deutschland
Der deutsche Staat darf nicht unbegrenzt Schulden machen. Nach Art. 115 GG besteht ein Parlamentsvorbehalt und eine inhaltliche Begrenzung (die Kredite dürfen nicht die Summe der Investitionen übersteigen). Dabei schränken allerdings Desinvestitionen (Verkauf von Vermögen) die Verschuldungsmöglichkeiten nicht ein. Um eine antizyklische Finanzpolitik zu gewährleisten, besteht eine Ausnahmeregelung, dass bei einer "Störunge des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" auch höhere Verschuldungen zulässig sind. Da diese "Störung" von der Bundesregierung selbst festgestellt wird ist die Wirkung des Art. 115 gering. Auf Ebene der Länder besteht keine rechtliche Verschuldungsgrenze.
Außerdem mussten vor der Einführung des Euro u. a. die folgenden, im Maastricht-Vertrag von 1992 festgelegten EU-Konvergenzkriterien erfüllt sein:
- Das Haushaltsdefizit darf maximal 3,0 Prozent des BIP betragen.
- Die Gesamtverschuldung darf 60,0 Prozent des BIP nicht überschreiten.
Die am Euro teilnehmenden Länder haben sich verpflichtet, dieselben Kriterien im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts auch nach der Euro-Einführung einzuhalten. Hierbei werden die Schulden des Bundes, der Länder und der Gebietskörperschaften zusammengezählt.
Diese als Maastricht-Kriterien bezeichneten Grenzen sind willkürlich gesetzt worden und wurden seitens Deutschlands und auch anderer Länder seit 2002 mehrfach nicht mehr eingehalten. Deutschland hat beim Staatsdefizit 2006 erstmals seit fünf Jahren wieder die Vorgaben des Euro-Stabilitätspaktes erfüllt. Der Wirtschaftsaufschwung und höhere Einnahmen ließen das deutsche Haushaltsloch auf 1,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts schrumpfen nach 3,2 Prozent im Jahr 2005. Die 60-Prozent-Grenze stellte den zum Zeitpunkt der Maastricht-Verhandlungen (1991) durchschnittlichen Verschuldungsgrad der damaligen Beitrittskandidaten dar. Man unterstellte dabei ein durchschnittliches nominales Wachstum der Sozialprodukte von etwa fünf Prozent, das heißt drei Prozent reales Wachstum und zwei Prozent Inflation. Danach dürfte die Nettokreditaufnahme nur bei 60 Prozent der Sozialproduktzunahme (also drei Prozent) liegen, wenn der Schuldenstand gleich bleiben sollte.
[Bearbeiten] Schweiz
Für den Bund gilt die Schuldenbremse, die grundsätzlich ausgeglichene Haushalte fordert.
[Bearbeiten] Volkswirtschaftliche Bedeutung
Die Bewertung der Staatsverschuldung ist in den Wirtschaftwissenschaften kontrovers: Während David Ricardo sie als "eine der schrecklichsten Geißeln, die jemals zur Plage einer Nation erfunden wurden" bezeichnete, lässt sich aus keynesianischer Sicht eine verstärkte Verschuldung temporär zur "Ankurbelung" des Wirtschaftswachstums rechtfertigen. Der Finanzwissenschaftler Lorenz von Stein schrieb 1871 dazu: "Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zu wenig für seine Zukunft, oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart."
[Bearbeiten] Verteilung der Schulden auf die Generationen
- Siehe Hauptartikel: Ricardianische Äquivalenz
Kritiker einer Verschuldungspolitik argumentieren, dass durch die Staatsverschuldung die jetzige Generation auf Kosten zukünftiger Generationen lebe (Generationenbilanz). Danach seien Staatsschulden auf die Zukunft verschobene Steuererhöhungen, die dann von den "nachfolgenden Generationen zu tragen sind".
Dieser Zusammenhang ist in der makroökonomischen Theorie als Barro-Ricardo-Äquivalenzproposition bekannt und beinhaltet als Kernaussage, dass sich das permanente Einkommen der Haushalte durch die Neuverschuldung (=Steuersenkung) nicht verändert und damit keine Auswirkung auf die Ausgaben (=Nachfrage) der Haushalte hat, da die Haushalte die zukünftigen Steuerzahlungen, die durch die gegenwärtige Verschuldung bedingt sind, schon in der Gegenwart durch Sparen antizipieren. In diesem Zusammenhang wird die Frage diskutiert, ob die vom Staat ausgegebenen Wertpapiere Vermögen darstellen oder einer laufenden Besteuerung entsprechen, da die Wirtschaftssubjekte erkennen, dass die Wertpapiere mit den zukünftigen Steuererhöhungen zurückgezahlt werden müssen. Aus diesem Grund sollte ein nicht von Ausgabenkürzungen des Staates begleiteter Anstieg des Budgetdefizits zu einem Anstieg der Sparquote in gleicher Höhe folgen.
Die keynesianischen Kritiker dieser neoklassischen Theorie argumentieren hingegen, dass eine Steuersenkung durchaus nachfragewirksam sein kann, da sie die Liquiditätsbeschränkung (Unfähigkeit zur Aufnahme von Krediten) vieler Haushalte entschärft, weil ihnen mehr liquide Mittel zur Verfügung stehen. Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Barro-Ricardo-Äquivalenz nicht uneingeschränkt gültig sein kann, da die Anfang der 1980er Jahre in den USA durchgeführte Steuersenkung nicht zu einem Anstieg der Sparquote führte (die Sparquote sank von ca. neun Prozent im Jahr 1981 auf unter fünf Prozent 1990).
[Bearbeiten] Sparmaßnahmen und Rationalitätenfalle
Die Beurteilung der Bekämpfung der Staatsverschuldung durch Sparmaßnahmen unterliegt häufig einer sogenannten Rationalitätenfalle. Was auf den ersten Blick plausibel klingt und jedem Privathaushalt einleuchtet ("Ich habe zu hohe Schulden, also muss ich sparen."), kann für die Volkswirtschaft unerwartete Folgen haben: Wenn der Staat seine Ausgaben kürzt, indem er beispielsweise Transferzahlungen an die Industrie und Haushalte in Form von Förderungen und Subventionen kürzt, hat dies nicht zwangsläufig nur Auswirkungen auf die Ausgabenseite des Staatshaushaltes: Auf die tatsächliche und/oder wahrgenommene Einkommensminderung der Haushalte können diese mit einer Verminderung des Konsums und einer Erhöhung der Sparneigung reagieren. Dies hat zur Folge, dass die aggregierte oder gesamtwirtschaftliche Nachfrage sinkt und zu einem sinkenden oder negativen Wirtschaftswachstum führt, wodurch sich gleichzeitig die Steuereinnahmen des Staates vermindern. Die Individualrationalität (Sparen vermindert Schulden) steht somit im Konflikt zur Kollektivrationalität (Wenn alle sparen kann dies keine oder negative Auswirkungen auf den Staatshaushalt haben).
[Bearbeiten] Gläubiger
Die Verschuldung des Staates verteilt sich auf inländische und ausländische Gläubiger. Die Verschuldung gegenüber diesen beiden Gläubigergruppen ist unterschiedlich zu beurteilen. Während Inlandsschulden zu einer Vermögensumverteilung innerhalb der Volkswirtschaft führen (siehe Umverteilungs- und Generationenproblematik in diesem Artikel), fließt bei Zins- und Tilgungszahlungen bei Auslandsschulden Liquidität in eine andere Volkswirtschaft ab. Der deutsche Staat ist zu ca. 60% bei inländischen Gläubigern verschuldet, der Rest (also ungefähr 40%) der deutschen Verschuldung sind Auslandsschulden. Ihre Rückzahlung wird der Volkswirtschaft in der Zukunft liquide Mittel zwar entziehen, jedoch lässt sich hier argumentieren, dass Deutschland (der deutsche Staat und die deutschen Haushalte zusammen) in globaler Sicht Netto-Gläubiger ist, weswegen ein weltweiter Schuldenabbau zu einem Zufluss an liquiden Mitteln beitragen dürfte. Die nachvollziehbaren Argumente der Steuererhöhung/Verteilungsproblematik und die wirtschaftstheoretisch abgestützte Warnung vor einer zu hohen Auslandsverschuldung von Netto-Schuldnerländern ist somit sachlich von dem im Ansatz schon höchst fragwürdigen Argument der Belastung von Generationen zu trennen.
[Bearbeiten] Verdrängung privater Investitionen
Ein weiterer volkswirtschaftlich bedeutender Effekt steigender Staatsverschuldung ist der Verdrängungseffekt, auch Crowding-Out Effekt genannt, auf dem Kapitalmarkt. Einfach formuliert: Durch die hohe Nachfrage des Staates nach Geld steigen die Zinsen und damit die Finanzierungskosten der Unternehmen. Für sie werden Kredite teurer, Investitionen unterbleiben. Dadurch sinkt ihre Wettbewerbsfähigkeit, das Wirtschaftswachstum leidet.
Das Ausmaß der Verdrängung wird in der Theorie von den drei großen Schulen (Keynesianer, Monetaristen, Neoklassiker) stark unterschiedlich beurteilt, weiterhin kann die Zentralbank diesen Effekt einer expansiven Fiskalpolitik durch eine expansive Geldpolitik neutralisieren (Monetisierung des Budgetdefizits).
Die Befürchtungen hinsichtlich der Verdrängung beruhen aber auf falschen Annahmen über die Funktionszusammenhänge der Kapitalmärkte. Richtig ist: in dem gleichen Umfang wie sich der Staat (zusätzlich) verschuldet (Ausgabenüberschüsse macht), erzielen andere Wirtschaftssubjekte (zusätzliche) Einnahmen. Die staatlichen Ausgabenüberschüsse (Verschuldung) entsprechen exakt den Einnahmenüberschüssen (Sparen) der anderen. Es gibt daher keine Verdrängung von Investitionen und keine Effekte auf die Zinsen.
[Bearbeiten] Inflationswirkungen
In dem Maße, wie sich der Staat verschuldet, verringern sich die Ausgabemöglichkeiten der anderen Wirtschaftssubjekte, so dass die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nicht steigt. Eine Inflationswirkung geht von einer steigenden Staatsverschuldung direkt nicht aus.
Jedoch besteht bei einer hohen Staatsverschuldung ein starker Anreiz der Regierung, das Zinsniveau künstlich niedrig zu halten und Zusatzeinnahmen durch die Ausweitung der Bargeldmenge zu schaffen. Beide Maßnahmen führen zu Inflation. Vielfach enden Situationen, in denen Staaten überschuldet sind, in Hyperinflation und Währungsreform.
[Bearbeiten] Keynesianische Begründung
Keynesianisch wird staatliche Verschuldung als wirtschaftspolitisches Mittel sowohl gegen Deflationen als auch zur Überwindung von Nachfragelücken gesehen. Ersteres wurde von Ökonomen wie Wolfgang Stützel vor allem damit begründet, dass Geld letzten Endes lediglich Schuldschein-Charakter hat. Eine umfassende Schuldentilgung führt nach dieser Sichtweise direkt zu Deflation. Daher wird von verschiedenen keynesianischen Ökonomen der Staat dazu aufgefordert, sich zur Vermeidung von Deflation langfristig zu verschulden.
Grundsätzlich soll sich der Staat nach Meinung keynesianischer Theoretiker antizyklisch verhalten, d.h. zur Überwindung einer Nachfragelücke soll der Staat einen Konjunkturaufschwung vor allem über eine Anschubfinanzierung (durch höhere Staatsausgaben oder Steuersenkungen, das sogenannte deficit spending) ermöglichen. In der Theorie erhöht die vermehrte staatliche Nachfrage den privaten Konsum und die Investitionstätigkeit der Industrie. In der Folge sollen dadurch die Einkommen und somit auch die Steuereinnahmen wieder steigen- Nach ursprünglicher keynesianischer Deutung soll die Verschuldung jedoch nur einen temporären Charakter haben, da dem Defizit später ein höheres Steueraufkommen gegenüberstehen soll.
Ob eine hohe Staatsverschuldung zu mehr Wachstum führt, ist im Hinblick auf den anhaltenden Anstieg der Staatsverschuldung und die gleichzeitig niedrigen Wachstumsraten, insbesondere in Deutschland, umstritten, zumal die Zinsforderungen der Gläubiger bereits höher sind als die jährliche Neuverschuldung. Durch die von den Gläubigerforderungen verursachte Liquiditätslücke des Staates kann der Staat reagieren indem er wiederum mehr Schulden aufnimmt, staatliche Vermögenspositionen auflöst oder staatliche Ausgaben reduziert. Somit werden die ursprünglichen Ziele der Schuldenpolitik (entweder a) keynesianische Ankurbelung oder b) Finanzierung aktueller Staatstätigkeit, ohne dafür Steuern erheben zu müssen) ad absurdum geführt, wenn die gesteigerte staatliche Nachfrage nicht zum erwünschten Wirtschaftswachstum und damit höheren Steuereinnahmen führt oder der Staat seine Ausgabenpolitik im Aufschwung nicht korrigiert.
Siehe Hauptartikel Keynesianismus.
[Bearbeiten] Verteilungspolitische Wirkungen der Staatsverschuldung
Kontrovers diskutiert wird die verteilungspolitische Wirkung der Staatsverschuldung.
Hierbei sind 3 Aspekte zu unterscheiden. Die verteilungspolitische Wirkung:
- Der durch die Staatsverschuldung finanzierten Ausgaben des Staates
- Der zu zahlenden Zinsen und
- Der (steuerfinanzierten) Tilgung
Die verteilungspolitische Wirkung der durch die Staatsverschuldung finanzierten Ausgaben des Staates entspricht der Wirkung der steuerfinanzierten Ausgaben. Da einkommensschwache Bürger überdurchschnittliche Nutznießer der staatlichen Ausgaben sind, ergibt sich durch Staatsverschuldung eine Steigerung der Umverteilung.
Die verteilungspolitische Wirkung der (steuerfinanzierten) Tilgung entspricht der Wirkung der Steuererhebung. Bedingt durch den progressiven Steuertarif der Einkommensteuer tragen einkommensstarke Bürger weitaus überdurchschnittlich zum Steuereinkommen bei. Daher ergibt sich durch Staatsverschuldung eine Steigerung der Umverteilung.
Bezüglich der Zinsen ist die Wirkung nicht eindeutig:
Da es sich bei den inländischen Gläubigern des Staates in der Regel um die vermögenderen Bevölkerungsschichten handelt, dem gegenüber aber die Verzinsung der Staatsschulden von allen Bürgern getragen wird (in Form von Steuern), kann man die Staatsverschuldung auch als Instrument der Umverteilung von unten nach oben betrachten. In Deutschland verfügen die oberen zehn Prozent der privaten Haushalte über mehr als 50% des Geldvermögens von 3.730,5 Milliarden Euro.
Gegner dieser Auffassung weisen darauf hin, dass die Zinserträge aus Staatsschulden dem marktgerechten Preis für die Kreditgewährung und keiner staatlichen Leistung entsprechen. Gäbe es (mangels Staatsverschuldung) keine Möglichkeit zu einer Geldanlage in Staatsanleihen würden die Kapitalbesitzer dennoch in gleicher Weise Zinserträge erhalten. Die Wirkung der Staatsverschuldung beschränkt sich nach dieser Auffassung auf den Nutzen der (durch die Staatsverschuldung bedingten) Erhöhung des Zinsniveaus für die Kapitalbesitzer.
Von entscheidender Bedeutung für die verteilungspolitische Wirkung der Zinsen ist in jedem Fall, ob die Zinslast zu einer Erhöhung der Steuern oder zu einer Senkung der Leistungen des Staates führt. Im ersten Fall erfolgt eine Erhöhung der Umverteilungswirkung, im zweiten eine Senkung. In der Praxis der letzten Jahre in Deutschland ist eher eine Senkung von Ausgaben zu beobachten.
[Bearbeiten] Staatsverschuldung und Stabilitätspolitik
Die öffentliche (Neu-) Verschuldung kann als wirtschaftspolitisches Instrument "richtig" oder "falsch" eingesetzt werden. Von grundlegender Bedeutung für eine zutreffende Analyse der ökonomischen Wirkungen der Staatsverschuldung ist die Differenzierung nach konjunkturellen und strukturellen Ursachen. Innerhalb der konjunkturellen Verschuldung muss darüber hinaus zwischen konjunkturbedingten und antizyklischen Defiziten unterschieden werden.
[Bearbeiten] Drei Arten der Staatsverschuldung
a) Das konjunkturbedingte Defizit ist in der Rezession erforderlich, um die staatliche Nachfrage aufrechtzuerhalten sowie den Rückgang der privaten Nachfrage zu begrenzen. Es umfasst die aus einer unterdurchschnittlichen Auslastung des Produktionspotentials automatisch resultierenden Mindereinnahmen und Mehrausgaben des Staates (unter Einschluss der Sozialversicherungen).
b) Das antizyklische Defizit beinhaltet weitere Haushaltsfehlbeträge, die sich aus der Kreditfinanzierung aktiver stabilitätspolitischer Maßnahmen ergeben. Die antizyklische Verschuldung, die zunächst über das konjunkturbedingte Defizit hinausgeht, dient der Erhöhung der staatlichen und privaten Nachfrage mit dem Ziel einer Rückkehr zur Normalauslastung des Produktionspotentials.
c) Das strukturelle Defizit entspricht der Neuverschuldung, die bei unveränderter Ausgabenplanung und Steuerstruktur auch in einer normal ausgelasteten Wirtschaft vorliegen würde. Es handelt sich um den Teil des Budgetdefizits, der bei Vollbeschäftigung (aber nicht in der Rezession) abgebaut werden kann, ohne das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu gefährden.
In der Ablehnung der strukturellen Defizite sind sich Finanzwissenschaftler und Politiker heute weitgehend einig. Eine Ausnahme bildet allenfalls die Kreditfinanzierung staatlicher Investitionen, die oftmals unabhängig von der konjunkturellen Lage als gerechtfertigt angesehen wird. Diese Auffassung, die auch dem Artikel 115 GG zugrunde liegt, basiert auf der Vorstellung, dass die Kosten öffentlicher Investitionen mittels der Verschuldung den zukünftigen Nutznießern angelastet werden können. Die Zins- und Tilgungsverplichtungen entsprechen im Zeitablauf jedoch keineswegs dem Nutzen der Investitionen und noch weniger den realen Konsumlasten der jeweiligen Generation. Als Instrument einer intertemporalen Verteilungspolitik ist die Staatsverschuldung daher kaum geeignet.
[Bearbeiten] Konjunkturbedingte Defizite und automatische Stabilisatoren
Der Einsatzbereich einer ökonomisch gerechtfertigten Staatsverschuldung liegt im Wesentlichen auf dem Gebiet der Stabilitätspolitik. Wenn die Auswirkungen der konjunkturellen Entwicklung auf den Staatshaushalt passiv hingenommen werden, kommt es in der Rezession automatisch zu konjunkturbedingten Defiziten. Sie wirken noch nicht expansiv, verhindern aber immerhin eine Verschärfung der konjunkturellen Situation durch eine Parallelpolitik, die auf konjunkturelle Haushaltsbelastungen nicht mit Ausgabenkürzungen und Abgabenerhöhungen reagiert. Konjunkturbedingte Defizite gelten nicht zuletzt deshalb als unbedenklich, weil man davon ausgehen kann, dass die konjunkturellen Mindereinnahmen und Mehrausgaben im Aufschwung von selbst wieder entfallen und in der Hochkonjunktur durch Budgetüberschüsse abgelöst werden.
Die automatischen Stabilisatoren verbessern ganz entscheidend die Voraussetzungen für einen Aufschwung. Sparen zum konjunkturell falschen Zeitpunkt destabilisiert dagegen die Wirtschaft, verursacht zusätzliche Produktions- und Beschäftigungsverluste und reißt damit neue Löcher in den öffentlichen Haushalt. Infolge des tendenziell rückläufigen Sozialprodukts besteht sogar die Gefahr einer wachsenden Neuverschuldungsquote. Eine wegen der Maastricht-Kriterien scheinbar unausweichliche rigorose Sparpolitik führt sich dann selbst ad absurdum.
[Bearbeiten] Antizyklische Defizite als Grundlage expansiver Finanzpolitik
Automatische Stabilisatoren garantieren nicht, dass eine konjunkturelle Krise schnell überwunden werden kann. Eine im eigentlichen Wortsinne expansive Finanzpolitik, welche aktiv zur konjunkturellen Belebung beitragen will, muss allerdings in der Rezession bereit sein, über die konjunkturbedingte Verschuldung hinaus ein antizyklisches Defizit einzugehen. Dieses Defizit konsolidiert sich weitgehend von selbst, sofern der angestrebte Anstieg von Produktion und Beschäftigung zustande kommt und dem Staat daraus Mehreinnahmen und Ausgabenersparnisse entstehen. Eine antizyklische Finanzpolitik ist dann nicht nur aus stabilitätspolitischen Gründen angezeigt; sie kostet aufgrund ihrer Selbstfinanzierungseffekte auch weitaus weniger, als es zunächst den Anschein hat. Unter günstigen Bedingungen kann sogar eine Voll- und Überkonsolidierung antizyklischer Defizite und damit eine Entlastung der öffentlichen Haushalte eintreten.
Voraussetzung für die beschäftigungspolitische und fiskalische Effizienz der Globalsteuerung ist die Vermeidung von Verdrängungseffekten im privaten Sektor. Die Staatsverschuldung kann über Zinssteigerungen die privaten Investitionen beim Vorliegen von Kapitalmangel hemmen. Die Bedeutung derartiger Verdrängungseffekte ist jedoch bei Unterbeschäftigung und offensichtlichem Kapitalüberschuss relativ gering einzustufen. Sofern die Stückkosten in der Produktion stabil bleiben, wirkt der Nachfragezuwachs nicht inflationär, sondern setzt einen expansiven Multiplikator- und Akzeleratorprozess in Gang, der mit Produktions- und Beschäftigungssteigerungen einhergeht. Es gibt für die Zentralbank keinen Grund, einen Aufschwung bei weitgehend stabilen Preisen durch höhere Zinsen zu behindern.
Monetäre Grenzen kommen allenfalls durch eine Lohnpolitik ins Spiel, die auch in der Rezession Lohnerhöhungen über den Produktivitäts-Fortschritt hinaus durchsetzt und damit eine kosteninduzierte Inflation verursacht. Wenn die Zentralbank darauf mit einem restriktiven Kurs reagiert, kommt es zu konjunkturell unerwünschten Zinssteigerungen. Eine erfolgversprechende Globalsteuerung muss deshalb lohn- und geldpolitisch abgesichert werden. Wenn dies gelingt, lassen sich Verdrängungseffekte jedoch weitgehend vermeiden.
[Bearbeiten] Globalsteuerung
Aktives Handeln der Finanzpolitik erscheint u. U. erfolgversprechend. Auch in der derzeitigen konjunkturellen Lage besteht nach Ansicht mancher Ökonomen Spielraum für konjunkturstützende Maßnahmen. Zu denken ist insbesondere an das kreditfinanzierte Vorziehen ohnehin notwendiger öffentlicher Investitionen in Infrastruktur und Bildung. Der Staat würde mit solchen Aktionen zur Stabilisierung der Erwartungen im privaten Sektor beitragen und das Investitionsklima verbessern. Wenn von einem Selbstfinanzierungseffekt antizyklischer Defizite ausgegangen wird (was jedoch nicht Konsens ist), müssen infolgedessen keine zukünftigen Steuererhöhungen befürchtet werden. Allerdings muss die Finanzpolitik diese Erwartungshaltung stützen, indem sie konjunkturelle Haushaltsentlastungen in Zukunft konsequent zum Abbau der Verschuldung einsetzt, was sie in den letzten 40 Jahren jedoch in den meisten Industrieländern unterlassen und damit die heutigen Möglichkeiten aktiver Finanzpolitik stark eingeschränkt hat.
Die relativ hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland geht auch darauf zurück, dass die Makropolitik in den beiden Rezessionen 1981 und 1993 prozyklisch wirkte. Das Beispiel USA zeigt gerade im Vergleich dazu, wie erfolgreich eine gemäßigt keynesianische Strategie sein kann. Zu Beginn der neunziger Jahre war die Finanzpolitik dort bereit, die automatischen Stabilisatoren bei schwacher Konjunktur uneingeschränkt wirken zu lassen. Im nachfolgenden Aufschwung wurde die finanzpolitische Konsolidierung vorangetrieben, und derzeit versucht die US-Regierung, die konjunkturelle Erholung mit Steuersenkungen und Ausgabenprogrammen zu beschleunigen. Ein direkter Vergleich mit der Situation in Deutschland erscheint jedoch schwierig, da die Möglichkeiten zur Globalsteuerung durch die im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Kriterien eingeschränkt sind. Weiterhin muss die Europäische Zentralbank die Bedingungen in allen Ländern der Eurozone berücksichtigen, was eine aktive gemeinsame Konjunkturförderung durch expansive Fiskal- und Geldpolitik erschwert.
[Bearbeiten] Staatsverschuldung in entwickelten Ländern
[Bearbeiten] Internationaler Vergleich
Die Tabelle gibt den staatlichen Schuldenstand (im Gegensatz zur jährlichen staatlichen Neuverschuldung) relativ zum jeweiligen BIP aus dem Jahre 2005 wieder.
| Staat (ausgewählte) | Staatlicher Schuldenstand im Verhältnis zum nominalen BIP 2005 (Schuldenstandsquote) |
|---|---|
| Japan | 161,9 % |
| Italien | 108,6 % |
| Belgien | 94,9 % |
| Deutschland | 68,6 % |
| USA | 66,6 % |
| Österreich | 64,3 % |
| EU-25 | 64,1 % |
| Schweiz | 55,5 % |
| Niederlande | 54,0 % |
| Schweden | 50,6 % |
| Spanien | 44,2 % |
| Großbritannien | 43,1 % |
| Quelle: Bundesministerium für Finanzen, Monatsbericht des BMF 2006, Januar; Eurostat |
Historisch waren Kriege und Wirtschaftskrisen die wesentlichen Antriebskräfte für steigende Verschuldung. Die Phase des Wirtschaftswachstums vom Ende des 2. Weltkriegs bis Anfang der 1970er Jahre ermöglichte in den meisten Industrieländern einen Schuldenabbau. Danach ist die Verschuldung in fast allen OECD-Ländern bis 1996 rasant angestiegen; seitdem sinken sie leicht. Wichtigster Grund für den starken Anstieg deutscher Staatsschulden in den 1990er Jahren war die Wiedervereinigung. Der Durchschnitt der OECD-Staaten lag 2001 bei 64,6% (bei starken Unterschieden: Australien 20,9%, Japan 132,6%, Deutschland 60,2% nach OECD-Kriterien).
Verschuldung ist nicht nur eine Erscheinung der Industrienationen, sondern noch extremer der Entwicklungsländer und ganzer Wirtschaftsräume (siehe: Verschuldungskrise).
Nominal hat laut CIA World Factbook 2005 die USA mit 7,401 Billionen Dollar die höchste Staatsverschuldung, darauf folgen Japan mit 7,242 Billionen Dollar und Deutschland mit 1,596 Billionen Dollar. In der Schweiz liegt sie bei 184 Milliarden Dollar. Österreich hat eine Verschuldung von 165 Milliarden Dollar. Während Liechtenstein keine Verschuldung kennt, hat Luxemburg 2006 erstmals eine Staatsverschuldung.
[Bearbeiten] Die Ratings der Staatsverschuldung
Die Bonität oder Kreditwürdigkeit der umlaufenden Staatsanleihen der entwickelten Länder wird von den privaten internationalen Rating-Agenturen sehr hoch eingeschätzt. Die meisten Industrieländer erhalten für ihre Staatsanleihen von den Rating-Agenturen den höchstmögliche Ratingcode Aaa (Moody's), AAA (Standard & Poor's) und AAA (Fitch Ratings), Stand Dezember 2005, so die Länder Österreich, Finnland, Frankreich, Deutschland, Irland, Niederlande und Spanien. Schlechtere Ratings erhielten Belgien (Aa1 nach Moody's), Griechenland (A1 nach Moody's), Italien (Aa2 nach Moody's) und Portugal (Aa2 nach Moody's). Damit liegt Griechenland mit A1 (Moody's) oder A (Standard & Poor's) noch eine Ratingstufe über derjenigen Stufe A-, bis zu welcher hinunter die Europäische Zentralbank Staatsanleihen als Sicherheiten bei Rückkaufvereinbarungen hinzunehmen bereit ist.
[Bearbeiten] Staatsverschuldung in Deutschland
Die Entwicklung in Deutschland seit 1991 zeigt folgenden Verlauf:
(in Milliarden Euro nominal, Quelle: Destatis)
Die Wachstumsrate betrug in den Jahren 1991 bis 1998 ~10,6% p.a.
Die Wachstumsrate betrug in den Jahren 1998 bis 2003 ~ 2,8% p.a.
Die Abflachung im Jahr 2000 resultiert aus der Versteigerung der UMTS-Lizenzen in Deutschland.
| Jahr | Bruttokreditaufnahme (Mrd. €) |
Nettokreditaufnahme (Mrd. €) |
Staatsverschuldung (Mrd. €) |
Defizitquote (% des BIP) |
|---|---|---|---|---|
| 1998 | 120,4 | 32,7 | 1.153 | 2,2 |
| 1999 | 150,3 | 31,7 | 1.183 | 1,5 |
| 2000 | 132,4 | 19,8 | 1.198 | -1,3 |
| 2001 | 134,1 | 6,5 | 1.203 | 2,8 |
| 2002 | 179,1 | 51,7 | 1.253 | 3,5 |
| 2003 | ? | 62,9 | 1.326 | 4,0 |
| 2004 | ? | 61,7 | 1.395 | 3,7 |
| 2005 | ? | 49,6 | 1.448 | 3,3 |
Quelle: Statistisches Bundesamt http://www.destatis.de (Bruttokreditaufnahme nur für den Bund)
Die Bundesrepublik Deutschland sowie die deutschen Bundesländer erhalten von den internationalen Rating-Agenturen regelmäßig die höchstmögliche Kreditwürdigkeit zugesprochen mit dem Rating AAA.
[Bearbeiten] Verbindlichkeiten der deutschen Wirtschaft
Viel seltener als die Staatsschulden sind die Schulden der privaten Haushalte und der Unternehmen im Blickpunkt der Öffentlichkeit. Diese nehmen aber ebenso einen großen Einfluss auf das Wirtschaftswachstum eines Staates.
Im Jahr 2002 betrugen die Schulden privater Haushalte 1535 Mrd. Euro, die Schulden der Unternehmen 3142 Mrd. Euro. Das Nettogeldvermögen aller Unternehmen lag im negativen Bereich bei -1241 Mrd. Euro, das des Staates bei -1061 Mrd. Euro. Spiegelbildlich dazu lag das Nettogeldvermögen privater Haushalte und der Versicherungen und Banken bei 2380 Mrd. Euro. (Quelle: Bundesbank)
[Bearbeiten] Staatsverschuldung in Entwicklungsländern
siehe Hauptartikel Staatsverschuldung der Entwicklungsländer
Im Gegensatz zu Industrienationen, die nur gelegentlich und dann allenfalls mäßig extern verschuldet sind, haben Entwicklungsländer praktisch immer hohe Auslandsschulden.
[Bearbeiten] Siehe auch
[Bearbeiten] Literatur
- Sebastian Finsterbusch: Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland. ISBN 3-938456-04-3
- Hans Apel: Staat ohne Maß. Finanzpolitik in der Sackgasse. Düsseldorf/München: Econ, 1997, ISBN 3-430-11066-1
- Peter Bofinger: Wir sind besser als wir glauben. Pearson Studium, 2004, ISBN 3-82737-138-4
- Horst Böttcher: Mühlsteine. Staatsschulden und Zinslasten. Bad Soden: Servicia, 1996, ISBN 3-9804200-0-0
- Gustav Horn: Die deutsche Krankheit: Sparwut und Sozialabbau. Hanser Wirtschaft, 2005, ISBN 3-446-22919-1
- Friedrich Halstenberg: Staatsverschuldung Eine gewagte Finanzstrategie gefährdet unser Gemeinwesen. Klartext Verlag, 2001, ISBN 3-88474-966-8
[Bearbeiten] Weblinks
- Destatis - Offizielle Statistik
- Generationenbilanz nach Prof. Bernd Raffelhüschen (PDF)
- errechnet die aktuelle Höhe
- Die Verschuldung des Bundes 1962-2001 Arbeitspapier der Konrad-Adenauer-Stiftung
- Nationale und Internationale Aspekte der Staatsverschuldung
- Ameco-Datenbank der Dienststellen der EU-Kommission
- Dieter Meyer: Die Schuldenfalle Eine Untersuchung der Staatsverschuldung ab 1965 bis 2025 (mit Ausblick auf den Zeitraum bis 2040)
- Die französische Staatsverschuldung
