Prefetto (ordinamento italiano)
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Nell'ordinamento amministrativo italiano il prefetto è un organo monocratico dello Stato, rappresentante del Governo nella provincia, preposto ad ufficio denominato prefettura-ufficio territoriale del governo.
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[modifica] Carriera prefettizia
Il personale della carriera prefettizia costituisce una categoria particolare rispetto agli altri dipendenti dell'amministrazione statale, disciplinata da norme apposite in virtù delle specifiche funzioni dirigenziali di cui è investito; tale disciplina è ora contenuta nel D.Lgs. 19 maggio 2000, n. 139
Attualmente la carriera si articola nelle seguenti qualifiche (in ordine ascendente):
- vice prefetto aggiunto;
- vice prefetto;
- prefetto.
Questa nuova classificazione semplifica notevolmente quella pre-vigente, articolata su otto qualifiche (vice consigliere di prefettura, consigliere di prefettura, direttore di sezione, vice prefetto ispettore aggiunto, vice prefetto ispettore, vice prefetto, prefetto, prefetto di prima classe).
Alla qualifica iniziale (vice prefetto aggiunto) si accede mediante pubblico concorso, al quale sono ammessi i candidati in possesso di laurea specialistica conseguita nell'ambito di corsi di studio ad indirizzo giuridico, economico e storico-sociologico individuati con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica. I vincitori del concorso svolgono un corso di formazione della durata di due anni, articolato in periodi alternati di formazione teorico-pratica e di tirocinio operativo, e sono sottoposti a valutazione al termine del primo anno del corso; durante questo periodo è loro attribuita la qualifica di consigliere.
Il passaggio alla qualifica di viceprefetto avviene, con cadenza annuale, mediante valutazione comparativa alla quale sono ammessi i viceprefetti aggiunti con almeno nove anni e sei mesi di effettivo servizio dall'ingresso in carriera. I funzionari positivamente valutati sono ammessi ad un corso di formazione che si conclude con un esame finale.
I prefetti sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica Italiana, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'Interno, nei limiti delle disponibilità di organico. Almeno tre quinti dei nominati devono provenire dalla carriera prefettizia (art. 236 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) e devono quindi rivestire la qualifica di vice-prefetto, mentre i rimanenti possono essere immessi dall'esterno.
L'incarico di titolare dell'ufficio territoriale del Governo è conferito al prefetto con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno. Si tratta di una decisione di alta amministrazione, connotata quindi da ampia discrezionalità; con le stesse modalità il prefetto può essere trasferito ad altro incarico.
Da quanto detto emerge che la qualifica di prefetto è concettualmente distinta dall'incarico di titolare dell'ufficio territoriale del governo; le due posizioni sono infatti attribuite con atti diversi, sebbene la seconda presupponga la prima. Del resto, oltre alla titolarità di un ufficio territoriale di governo, i prefetti possono ricoprire altri incarichi nel Ministero dell'interno, tra i quali quelli di capo e vice capo della polizia, capo di gabinetto, capo di dipartimento e titolare di un ufficio dirigenziale generale.
[modifica] Attribuzioni
Il prefetto dipende gerarchicamente dal Ministro dell'interno ma il Presidente del Consiglio dei Ministri e gli altri ministri, nell'esercizio del potere di indirizzo politico-amministrativo, possono emanare apposite direttive ai prefetti.
Il prefetto è preposto ad un ufficio complesso che fino al 1999 era denominato prefettura; l'art. 11 del D.Lgs. 300/1999 ne ha mutato il nome in ufficio territoriale del governo; il nome è stato ulteriormente mutato dall'art. 1 del D.Lgs. 29/2004 in prefettura - ufficio territoriale di governo. Ad ciascuno di questi uffici sono assegnati vice prefetti e vice prefetti aggiunti, preposti alle unità organizzative in cui si articolano (ufficio di gabinetto, aree funzionali ecc.); inoltre, ad un vice prefetto (detto vice prefetto vicario) sono attribuite le funzioni vicarie del prefetto.
La prefettura - ufficio territoriale del governo è organo periferico del Ministero dell'interno ma svolge funzioni di rappresentanza generale del governo sul territorio. Secondo l'art. 11 del D.Lgs. 300/1999 la prefettura-ufficio territoriale del governo, ferme restando le proprie funzioni (attribuite nel tempo da molteplici norme di legge), assicura l'esercizio coordinato dell'attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantisce la leale collaborazione di tali uffici con gli enti locali. Nell'esercizio di queste funzioni di coordinamento, il prefetto può richiedere ai responsabili delle strutture amministrative periferiche dello Stato l'adozione di provvedimenti volti ad evitare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla cittadinanza, anche ai fini del rispetto della leale collaborazione con le autonomie territoriali. Inoltre, nel caso non vengano assunte nel termine indicato le necessarie iniziative, il prefetto, previo assenso del ministro competente per materia, può provvedere direttamente, informandone preventivamente il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Nell'esercizio delle predette funzioni di coordinamento il prefetto è coadiuvato da una conferenza provinciale permanente, da lui presieduta e composta dai responsabili di tutte le strutture amministrative periferiche dello Stato che svolgono la loro attività nella provincia nonché da rappresentanti degli enti locali. Il prefetto titolare della prefettura-ufficio territoriale del Governo nel capoluogo della regione è altresì coadiuvato da una conferenza permanente composta dai rappresentanti delle strutture periferiche regionali dello Stato, alla quale possono essere invitati i rappresentanti della regione.
Quale autorità provinciale di pubblica sicurezza il prefetto ha la responsabilità generale dell'ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all'attuazione delle direttive emanate in materia; assicura unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza; dispone della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione e ne coordina le attività (art. 13 della L. 121/1981). Nello svolgimento di queste funzioni è affiancato da un organo ausiliario conslutivo, il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica. Dal prefetto dipende gerarchicamente il questore.
Un ruolo importante è rivestito dal prefetto per quel che riguarda i rapporti tra Stato e autonomie locali; assicura, infatti, il regolare funzionamento di queste ultime, inviando commissari straordinari in sostituzione degli organi ordinari impossibilitati ad esercitare le loro funzioni e, se del caso, curando le procedure per la rimozione di tali organi. Può inoltre disporre ispezioni per accertare il regolare funzionamento dei servizi di competenza del sindaco quale ufficiale del Governo e, ove il sindaco o chi ne esercita le funzioni non adempia ai relativi compiti, può nominare un commissario per l'adempimento delle funzioni stesse.
Secondo l'art. 54 del D.Lgs. 267/2000 il prefetto ha il potere di adottare, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti (detti ordinanze contingibili ed urgenti) al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, ove non vi provveda il sindaco. Analoghi provvedimenti possono essere adottati dal prefetto, in caso di urgenza o grave necessità pubblica, se indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica (art. 2 del R.D. 733/1931, di approvazione del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza).
Tra gli altri compiti, il prefetto ha responsabilità in materia di protezione civile, sovrintendendo al coordinamento degli interventi di immediato soccorso per fronteggiare le situazioni di emergenza; svolge attività di mediazione nelle vertenze di lavoro e di garanzia dei servizi pubblici essenziali; irroga sanzioni amministrative per le infrazioni depenalizzate ed in materia di circolazione stradale.
Nell'esercizio delle sue funzioni il prefetto adotta provvedimenti amministrativi, solitamente in forma di ordinanza o decreto.
[modifica] Attribuzioni del prefetto del capoluogo di regione
In ogni regione a statuto ordinario il prefetto preposto all'ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. In questa veste esercita alcune residue funzioni del commissario del Governo, organo dello Stato presso la regione soppresso dalla legge costituzionale 3/2001.
Per cui, ad esempio, spetta al prefetto del capoluogo regionale assicurare che i rapporti tra Stato e regione siano informati al principio di leale collaborazione; informare il Governo degli atti della Regione per i quali potrebbe essere necessario ricorrere al giudizio della Corte Costituzionale; dare esecuzione ai provvedimenti con i quali il Governo esercita il potere sostitutivo nei confronti delle regioni ai sensi dell'art. 120 della Costituzione.
[modifica] Regioni a statuto speciale
Nella Regione Valle d'Aosta, dove è stata soppressa la provincia, non esiste una prefettura - ufficio territoriale del governo e le competenze prefettizie sono attribuite al Presidente della Giunta regionale e alla commissione di coordinamento, composta da un prefetto, rappresentante del Ministero dell’interno, che la presiede, da un rappresentante del Ministero delle finanze e da un rappresentante della Regione, eletto dal Consiglio della Valle.
Non esiste una prefettura - ufficio territoriale del Governo nemmeno nelle province autonome di Trento e Bolzano, dove le funzioni prefettizie sono ripartite tra i commissari del Governo e i presidenti delle province stesse.
[modifica] Notizie storiche
Con il dominio napoleonico fu introdotto in Italia un sistema di organizzazione dei poteri locali piramidale-gerarchico, che rispecchiava quello francese: il territorio era ripartito in dipartimenti, distretti, cantoni (a soli fini elettorali) e comuni. Al dipartimento era preposto un prefetto, nominato dal ministro dell'interno, al distretto un sottoprefetto e al comune il sindaco, che era al contempo capo dell'ente e delegato del Governo. Con la caduta di Napoleone e la restaurazione dei precedenti ordinamenti monarchici, il nuovo sistema di organizzazione amministrativa fu generalmente mantenuto essendosi rivelato efficiente. Così fece anche il Regno di Sardegna che, con la legge comunale e provinciale n. 3702 del 1859, divise il territorio in province con a capo un governatore provinciale, circondari con a capo un intendente e comuni con a capo il sindaco; con il regio decreto n. 250 del 1861 la denominazione del governatore provinciale fu mutata in prefetto e quella dell'intendente in sotto-prefetto. La legislazione piemontese fu poi estesa a tutto il territorio nazionale con la legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato A.
Secondo l'art. 3 di detta legge: "Il Prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia; esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi, e veglia sul mantenimento dei diritti dell´autorità amministrativa elevando, ove occorra, i conflitti di giurisdizione ...; provvede alla pubblicazione ed alla esecuzione delle leggi; veglia sull´andamento di tutte le Pubbliche Amministrazioni, ed in caso d´urgenza fa i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami del servizio; sopraintende alla pubblica sicurezza, ha il diritto di disporre della forza pubblica, e di richiedere la forza armata; dipende dal Ministro dell´Interno, e ne eseguisce le istruzioni". Inoltre il prefetto presiedeva la deputazione provinciale, organo corrispondente all'attuale giunta provinciale, presidenza che perse nel 1889. L'ampiezza dei poteri attribuiti dalla norma è illuminante sui motivi per i quali, in tutto il periodo cosidetto liberale della storia unitaria italiana, la figura del prefetto rivestì una primaria importanza, tanto che Gaetano Salvemini definì questo periodo "prefettocrazia" e un giurista dell'epoca (Giuseppe Saredo) ebbe a dire: "Ogni Prefetto è un Ministro nella provincia che governa". D'altra parte, sebbene mai sancito ufficialmente, si riteneva che il prefetto avesse, tra gli altri obblighi, quello di guadagnarsi l'appoggio dei poteri e dei notabili locali.
I prefetti erano nominati e trasferiti con decreto reale, su deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata su proposta del Ministro dell'interno. Il Governo poteva assumere tali decisioni con la più ampia discrezionalità, anche perché nessun requisito era prescritto per la nomina. Fino alla fine del XIX secolo alcuni prefetti, specie quelli dei capoluoghi più importanti, erano scelti tra eminenti uomini politici (i cosiddetti prefetti politici) mentre quelli delle sedi minori erano solitamente funzionari provenienti dalla carriera prefettizia (consiglieri di prefettura o sotto-prefetti) ed erano perciò detti prefetti amministrativi o di carriera. L'uso di nominare prefetti politici si ridusse notevolmente a partire dall'inizio del secolo XX. Secondo l'art. 33 n. 17 dello Statuto albertino i prefetti, dopo sette anni dalla nomina, potevano essere nominati senatori e poteva accadere che un prefetto continuasse a svolgere le sue funzioni anche dopo la nomina alla camera alta.
L'art. 3 del R.D. 1/1927 soppresse le sottoprefetture e ne trasferì le attribuzioni alle prefetture.
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